한국판 뉴딜의 문제와 국가직업보장

[99%의 경제] 사회적 국가직업보장제도


‘완충적 국가직업보장’과 ‘사회적 국가직업보장’

국가직업보장(job guaranteeing) 또는 기본일자리(basic job)에 대한 관심이 높아지고 있다. 코로나 위기 상황에서 고용률이 급락하고 임금소득이 줄면서 고용문제에 대한 사회적 대안이 시급히 요구되고 있기 때문이다. 게다가 최근 정부가 발표한 한국판 뉴딜과 같이 재정지출을 통한 일자리 유지확대 방안도 고려되는 추세다. 다른 한편, 최근에는 국내에 케인스주의 경제학자들이 완전고용 실현방안으로 내놓은 국가직업보장에 대한 소개도 늘고 있다.

국가직업보장은 국가가 고용의 최종 수요자(demander of last resort) 또는 최종 고용주(employer of last resort)로 기능하는 것을 의미한다. 쉽게 말해 국가가 직접 고용을 창출하고, 국민이 원할 때 언제든 국가가 제공하는 양질의 일자리에 취업할 수 있는 제도를 말한다. 정의는 단순하지만 이런 국가직업보장 제도를 이해하는 스펙트럼은 매우 넓다. 좁게는 국가 부문의 고용확대에서부터 넓게는 생산과 노동의 사회화를 이루는 방법까지 제시되고 있다.

미국 케인스 경제학자는 국가직업보장제도를 경기순환적 고용위기의 자동조절장치(automatic stabilizer), 고용의 완충장치(buffer stock)로 사고한다. 세부적인 내용에서 약간의 차이가 있으나 기본 원리는 케인스주의나 포스트 케인스주의 진영을 막론하고 공통적인 입장이다. 반면, 고용 완충적인 국가직업보장은 임시적, 단기적일 뿐만 아니라 독점의 심화 속에 노동시장 양극화를 극복할 수 없는 방안이라 필자는 다른 형태의 국가직업보장을 제시해 왔다. 케인스적인 직업보장과 필자의 직업보장은 자본주의 생산성 및 경기순환에 대한 태도, 국가독점의 강화에 따른 노동시장 분절화에 대한 입장 및 불안정 노동 발생 원인에 대한 차이, 특히 독점시장과 독점기업에 대한 접근 태도가 완전히 다르다. 이를 구분하기 위해 케인스적 방안을 ‘완충적 국가직업보장제도’로, 후자를 ‘사회적 국가직업보장제도’로 정의한다.

경기순환적 위기가 아닌 구조위기

케인스 진영의 완전고용은 시장의 불안정성과 경기순환에 대한 대응의 문제다. 여기서 국가의 역할은 반복적이다. 국가는 주로 위기 시에만 반복적으로 확장하고 산업순환이 상승할 수 있도록 조력하는 역할을 한다. 국가의 개입이 필연적이라는 점에서는 공통적이지만 여기서 두 가지 인식의 차이가 나타난다. 우선 국가의 역할이 단순히 산업순환을 재개하는 데 그치지 않고, 자본축적의 구조가 더욱 국가독점적으로 팽창한다는 점이다.

다른 한편, 현재의 위기는 단순한 경기순환의 문제가 아닌 신자유주의적 국가독점자본주의의 구조적 위기와 맞물린다. 코로나 백신이 개발되고 위기가 잦아들더라도 글로벌 과잉생산과 디지털 전환에 따른 산업재편은 지속할 수밖에 없고, 신자유주의 축적구조의 위기가 계속되고 있기 때문에 이 과정에서 고용위기는 상존한다.

항공 등 주요업종은 코로나 위기와 함께 내수 시장의 축소와 과잉경쟁으로 이미 M&A나 구조조정이 본격화됐다. 글로벌 공급과잉 상태인 자동차, 철강, 조선, 해운, 석유화학, 반도체, 전자 등도 무역 분쟁과 함께 각국이 자본 경쟁력 확보를 위해 과잉 투자되고 있다. 경쟁력이 없다고 판단된 업종에서는 구조조정과 축소가 진행된다. 또한 디지털 전환에 따른 산업재편도 자동차 업계를 필두로 전자, 화학 분야까지 확산되고 있다. 무엇보다 2008년 금융위기 이후 신자유주의 축적체제는 현실적으로 붕괴되고 있으나, 이윤율을 회복하기 위한 새로운 자본 축적구조를 만들지 못하고 있다.

현재는 경기순환적인 위기와 구조적인 위기가 겹쳐서 오는 상황이다. 민간부문의 고용은 산업재편과 디지털 전환으로 인해 감소하고, 독점의 강화에 따라 임금격차 심화와 불안정 노동이 확산되고 있다. 결국 지금의 국가 고용정책은 이 상황에서 어떤 방향과 계획을 세워야 하는가의 문제다. 경기순환에 따른 일시적 대응인지, 시장이윤율 축소와 저성장체제의 만연으로 시장 대체적이고 영속적인 국가고용체계를 세워야 하는지의 문제로 접근해야 한다.

이 때문에 국가직업보장의 목표가 달라지는데, 국가는 노동시장의 최종수요자일 뿐만 아니라 최초수요자이기도 해야 한다. 즉, 노동수요 전반에 대한 책임을 져야 한다. 특히 노동수요 자체가 부족한 상황에서 노동력 공급도 개인의 선택에 맡겨져 있는데, 개인 간 경쟁과 선택의 문제가 아닌 노동을 더욱 사회화된 형태로 만들어가야 한다. 따라서 국가직업보장의 목표는 국가독점적 노동수요의 확대 속에서, 노동의 사회화라는 진전 속에 시장 일자리를 대체하고 안정적이고 영속적인 일자리 마련에 있어야 한다.

국가투자와 재정

국가직업보장을 위해서는 많은 재정이 투입된다. 포스트 케인스주의 진영에서 사고하는 국가직업보장은 현대통화이론(MMT)과 짝을 이루고 있다. MMT는 불완전고용 아래 경기에 구멍이 있을 경우 완전고용을 달성하기 위한 재정지출은 한계가 없다고 본다. 오늘날과 같은 코로나 위기 상황에서는 정부와 중앙은행의 재정통화정책이 늘어난다. 특히 금융시장 부양을 위한 중앙은행의 무제한적 양적완화가 미국을 필두로 주요 기축통화국은 물론 한국 등 신흥국 중앙은행까지 진행되고 있다. 그런데도 인플레이션이 발생하기는커녕 오히려 디플레이션을 걱정하고 있다. 일부 신흥국을 제외하고 국가부채의 확대도 글로벌 경제에 위협을 가하지 않고 있다. 이 상황은 더욱더 MMT의 이론적 우위를 보여주는 것처럼 보인다. 그러나 MMT는 이론적으로나 현실적으로 많은 문제를 야기할 수 있다.

재정지출을 포함해 통화 공급 증가의 가장 바람직한 영향은 안정적인 수요를 형성하는 것이다. 케인스 일반이론은 완전고용에 도달할 때까지 총수요를 증가시킬 수 있고, 이는 시장의 자동 조절 기능으로는 안 되며 국가를 통해서만 완전고용에 도달할 수 있다고 봤다. MMT는 완전고용이 될 때까지 재정지출 부담과 국가부채 증가의 부담은 없다며, 이후 생산성 향상과 그에 따른 조세수입 증가로 얼마든지 부담할 수 있다고 말한다.

그런데, 경기순환 재개를 목표로 하면 재정지출은 민간의 소비 수요와 투자 수요의 확대로 연결돼야 한다. 하지만 이 과정은 무매개적일 뿐이다. 정부가 가계와 기업에 조건 없이 쓰라고 화폐를 공급한다 해도 소비나 투자 수요 증가로 이어지지 않는다. 특히 투자 수요는 현재와 같은 제로 금리 상황에서 자본이 없어서 못 하는 것이 아니다. 투자해도 이윤이 날 곳이 없기 때문이다. 가계의 경우도 돈이 생기더라도 필요해야 지출을 한다. 당장 소비하는 것보다 자산시장에 투자하거나, 저축하거나, 부채를 청산하는 게 더 낫다고 판단할 수 있다. 이 때문에 이른바 ‘유동성 함정’이 발생한다. 쓰라고 준 돈을 쓰지 않고 저축하거나 자산시장으로 돈을 돌리는, 즉 화폐가 다시 퇴장하는 것이다. 이 같은 화폐의 퇴장은 이자 낳는 자본을 증가시켜 부동산, 주식, 채권 등 자산시장의 인플레이션을 초래할 위험이 매우 크다.

그리고 정부의 재정지출이 가수요를 형성하거나 일시적인 수요상승으로 끝나는 경우도 존재한다. 가령 코로나 위기 관련 일자리 공급방안 같은 6개월 임시직이나 데이터 작업, 공공근로 등의 일자리는 일시적, 일회적인 노동수요를 발생시킨다. 이 효과는 그때뿐이며 형성된 수요를 일상적인 것으로 만들기 위해서는 매년 비슷한 규모의 재정을 지출해야 한다. 만약 지출을 중단하면 수요 감소의 효과가 발생해 재정지출(화폐 공급)의 수요유발 효과는 상쇄돼 없어진다. 따라서 재정지출, 화폐 공급이 거래수요 확대로 귀결되려면, 사람들이 필요해서 다시 소비해야 하는 영역에 투자돼야 한다. 즉 정부가 생산적인 영역, 특히 필수재생산과 재생산 영역에 화폐를 공급해야 하고 이 영역의 국가투자를 통해 일자리를 만들어야 한다. (이 경우 시장을 잠식하게 되는데, 시장 잠식으로 이윤이 줄지는 모르지만 사회적 성장과 고용규모를 유지하거나 확장할 수 있다.)

한편, 경기순환적 고용위기의 완충장치로서 국가직업보장은 산업순환의 상승과 이윤율 증가를 목표로 진행된다. 때문에 정부가 창출하는 일자리, 국가투자가 현재의 자본축적을 방해하지 않는 수준에서 진행될 때에만 가능하다. 만약 국가투자가 시장을 구축하면 민간의 투자수요가 약화되고, 이윤이 날 만한 영역에서 정부가 민간기업의 역할을 대신하는 것이라 이윤율이 감소한다. 시장을 잠식하지 않던가, 시장영역을 잠식했으면 국가부문이 영속적으로 이를 대체해야 한다. 포스트 케인지언들은 이런 점에서 결코 시장을 대체하려고 하지 않는다. 대부분 인프라 투자, 보조금 지급과 같은 시장 이윤율 개선을 보좌하는 영역으로 제한한다. 환경, 지역사회, 개인 돌봄과 같은 비시장적인 영역의 일자리 창출도 시장이윤을 침해하지 않고 일자리를 창출할 방안으로 제시되고 있을 뿐이다.

케인스가 말하는 시장의 불안정성은 내재적이어서, 시장에 개입하고 대체하는 생산적인 국가투자만이 이런 불안정성을 극복할 수 있다. 무조건적인 국가 개입, 완전고용을 향한 맹목적인 재정지출로는 시장의 무정부성과 불안정성을 극복할 수 없다. 무정부적인 생산이 아닌 사회화된 생산관계 아래에서만 시장 교환의 불안정성이 극복될 수 있다. 때문에 재정지출, 국가투자는 생산의 사회화로 직접 이어져야 한다. 그러므로 국가직업보장은 시장을 대체하는 생산적인 영역, 그리고 비시장적 영역을 가치화해 생산적 영역으로 전환할 수 있는 국가투자와 일자리 창출, 고용보장이어야 한다.


국가독점적 개입의 필연성: 한국판 뉴딜의 문제

문재인 정부는 2025년까지 160조 원을 투자해 190만 개의 일자리를 창출하는 한국판 뉴딜을 발표했다.(한국판 뉴딜의 세부내용을 검토하지는 않고 경제적 효과만을 살펴본다.) 형식적으로 보면, 한국판 뉴딜도 국가직업보장정책의 일환으로 볼 수 있다. 특히 케인스적 관점, 즉 고용위기에서 완충적인 국가개입의 형태로서 한국판 뉴딜을 규정할 수 있다. 고용위기 상황에서 정부투자로 만든다는 190만 개의 일자리는 전체 취업자 2650만 명의 약 7%에 달하는 작지 않은 규모다.

그러나 한국판 뉴딜은 경기순환에 대한 완충고용 형태의 국가직업보장 문제를 그대로 답습하고 있다. 한국판 뉴딜은 정부가 민간기업에 사업을 발주하거나, 연관 산업을 담당하는 기업에 보조금을 주는 방식으로 일자리를 늘리거나 유지하는 것이다. 게다가 이 방안은 수십 개의 영역을 뒤섞어 놓았지만, 핵심인 공공 데이터 개방을 비롯해 수소차와 전기차 인프라 구축, IoT(사물인터넷), 5G, 원격의료, 스마트 배송 및 물류 등 신산업 관련 인프라 구축에 맞춰져 있다. 때문에 정부가 직접 창출하는 일자리 대부분은 저임금이자 6개월의 임시직이다. 영속적인 일자리는 민간기업에 대한 직접 투자, 합작, 보조금 지급으로 민간 일자리를 유지하거나 보조하는 데 있다. 또한, 공공 데이터 개방과 신산업 인프라 투자는 독점 대기업에 대한 산업적 지원과 직접 관련돼 있다. 정부가 추진하는 그린뉴딜도 대부분 신재생에너지 사업에 진출했거나 진출하려는 독점 대기업에 대한 지원에 불과하다. 수소, 전기차 관련 인프라 구축은 현대차에 대한 직접 지원과 같고, 원격의료 도입으로 가장 혜택을 받는 쪽은 민간의료보험 시장을 지배하고 있는 삼성이다.

이 같은 신산업 인프라 투자는 독점을 심화하고 글로벌 경쟁을 더욱 가속화한다. 그 결과는 노동시장 양극화와 임금격차의 심화다. 노동시장 양극화의 원인은 기술편향적 성장과 신자유주의적인 노동유연화에 있고, 이는 독점기업의 (생산 및 소비) 시장독점을 가속화시켰다. 즉 노동(고용)의 측면에서 기술은 성장의 동력이고, 목적은 노동유연화였으며, 결과는 독점 대기업의 노동시장 분단을 통한 임금격차 확대였다. 이것은 매우 역설적인데, 인프라 투자를 늘릴수록 현재의 산업생태계 구조에서 독점은 심화하고 노동시장 양극화는 커진다.

사회적 국가직업보장제도: 노동과 생산의 사회화

노동은 생산요소의 하나이기 때문에, 생산이 사회화되는 만큼 노동(고용)도 사회화된다. 민간기업이 고용을 책임지는 시대는 낮은 이윤율과 저생산성으로 인해 점차 사라지고 있다. 국가독점자본주의의 심화로 그만큼 생산은 사회화되고 있지만 (생산수단의 사적 소유와의 모순은 더 확대하고) 노동시장 분절화와 자영업 독립생산자의 양산으로 노동의 사적 책임은 더 확산되며 위기에 빠져들고 있다.

그러므로 국가직업보장의 목표는 첫째, 노동(고용)의 사회화이면서 동시에 생산(수단)의 사회화를 지향해야 한다. 단순히 예산과 재정의 문제가 아니라 생산시설을 사회적으로 조직하는 사회화와 연계된 가운데 발전시켜야 한다. 그것은 일차적으로 재벌기업을 중심으로 하층 계열화 된 한국경제의 구조를 재벌의 사회화를 통해 구조적으로 개혁하고 고용의 전국적, 사회적 배치를 진전시키는 것이다. 코로나 국면에서는 최소한 기간산업안정 기금을 지원받는 대기업과 해당 산업을 국유화하는 것에서 시작할 수 있다.

다른 하나는 비시장영역의 가치화다. 가령, 이윤축적 중심이 아닌 사회적 필요에 의해 운영되는 의료체계는 국민들이 낸 의료보험으로 순환하고 발전해 왔다. 만약 의료 부문이 민영화되고 이윤주도의 성장을 했다면, 대형병원과 대형 민간 의료 보험사 중심으로 독점적인 성장을 했을 것이다.

둘째, 독점 구조 하의 노동시장 양극화를 극복하고 차별적 임금제도의 일소를 목표로 해야 한다. 국가직업보장은 단순히 경기침체 상황에서 민간 고용률이 떨어지는 것에 대한 보완(조절)의 의미가 아니다. 그것은 국가독점의 확대 경향 속에서 노동의 사회화를 더욱 진전시키는 것을 의미한다. 이는 독점의 사회화를 통해 노동시장 양극화를 해소하고 임금차별과 임금격차를 일소하는 정책이다.

셋째, 생활임금을 보장하고 완전고용을 추구한다. 국가 일자리 임금보다 낮은 임금을 받으면 누구나 그 일을 그만두고 국가가 제공하는 일자리에 취업하면 되기 때문에 국가직업보장은 최저임금을 규율하고 생활임금을 보장한다. 따라서 국가 일자리는 현재 최소한 중위임금 이상으로 결정돼야 한다. 여기서 시장이윤이 아닌 생산과 재생산 영역의 가치창출로 소요되는 재정 부담을 줄이고 해소할 수 있다.

생산과 재생산 영역에서의 국가투자에 따른 일자리 확대는 첫째, 생산적 일자리 대체로서 재벌 및 기간산업의 사회화와 둘째, 기존 에너지, 교통, 교육, 의료 등 공공영역 확대 및 친환경적 재편 셋째, 먹거리, 가사노동 등 재생산 영역의 필수재 생산의 가치화 넷째, (포스트 케인지언들이 얘기하는) 환경, 지역사회(community), 개인(노인, 유아, 장애인 등) 돌봄(care) 등 비시장 영역의 가치화를 들 수 있다.

[각주]
① 윌리엄 대러티(William Darity) 듀크대 경제학 교수는 연방정부가 고용을 보장하면 일하려는 모든 사람이 일할 수 있게 돼 실업률은 제로가 된다고 주장함. 포스트 케인지언으로는 현대통화이론(MMT)과 함께 국가직업보장을 주장하는 체르네바(Tcherneva)의 글 참조. ‘The Job Guarantee: Design, Jobs, and Implementation’. Pavlina R. Tcherneva. Levy Economics Institute of Bard College. 2018.4. 미국 정치인들도 국가직업보장을 법제화, 공약화 했는데, 코리 부커(Cory booker) 연방상원의원은 연방고용보장법(Federal Jobs Guarantee Development Act)을 발의함. 연방정부의 고용보장에 앞서 노동부가 15개 지역을 선정해 3년 동안 그 지역 모든 성인의 시간당 임금을 최소 15달러로 보장하며, 가족병가 수당과 의료혜택을 보장하는 시범사업을 하자고 제안. 2016년 민주당 대선 후보 경선과정에서 버니 샌더스 상원의원은 전국 2,500개의 고용센터(job center) 설립을 포함하는 고용보장 프로그램을 제시함. 길리브랜드(Kirsten Gillibrand), 워렌(Elizabeth Warren) 연방상원의원도 고용보장을 지지했다.
② “기본 일자리(Basic Job), 고용의 사회화”, 홍석만, 〈참세상〉 2018. 6.4 “완전고용 쟁취 : 국가고용보장과 기간산업 사회화”, 홍석만, 〈참세상〉 2020.5.24일자 참조.
③ 자세한 내용은 “코로나 발 경제위기의 성격과 대응방향”, 홍석만, 〈참세상〉 2020.4.6.일자 참조.
④ “한국판 뉴딜 종합계획”, 기획재정부, 2020.7.14.
⑤ 자세한 내용은 “완전고용 쟁취 : 국가고용보장과 기간산업 사회화”, 홍석만, 〈참세상〉 2020.5.24일자 참조.