한국 임신중지 ‘비범죄화’ 결정 3년…규제는 패착을 낳는다

[이슈] 약물·수술 임신중지 무상 국가도 현재진행형인 임신중지 접근성 강화 논의


낙태죄가 헌법불합치 판결이 나고 지난 3년 동안 한국의 주된 논의는 형법과 임신중지의 허용범위를 정하는 모자보건법을 개정하자는 것이었다. 정부가 입법 공백을 이유로 임신중지에 대한 공식적인 의료체계를 만들지 않는 사이, 임신중지 비용조차 마련할 수 없는 이들은 방치됐다. 여성들이 비공식 루트로 유산유도제를 구입하거나 임신중절 수술을 하는 병원을 찾아 헤매는 가운데서도 입법자들은 임신중지를 제한할 생각뿐이다.

현재 국회에는 임신중지가 가능한 임신주수를 언제로 정해야 하는지, 어떤 기준·절차를 통해 허용해야 하는지 등 임신중지를 규제하는 법안들이 발의돼 있다. 반면, 이러한 법적 규제 없이 임신중지 의료를 제공하고 있거나 임신중지 허용 사유를 폭넓게 인정하는 국가들은 임신중지 의료 접근성을 어떻게 강화할 것인지에 대한 논의를 활발하게 진행하고 있다. 이에 《워커스》는 임신중지를 기본적인 의료서비스로 제공하고 있는 국가들을 살펴보며 한국에서 임신중지에 대한 규제가 지속될 시 어떤 부작용을 낳을지 가늠해봤다.

임신중지 허용 국가 중 수술 무상 국가 비율 47%

지난해 기준 사회·경제적 이유와 본인의 요청을 임신중지 허용 사유로 인정하는 국가 70개 중 임신중절 수술 비용을 전액 지원하는 국가의 비율은 47.1%(33개국)에 달한다. 이들 국가는 건강보험을 통해 임신중지에 드는 의료 비용 전액을 지원하거나, 공공의료시설에서 임신중지 의료서비스를 무상으로 제공하고 있다. 후자의 국가들은 정부 직접 운영 시설과 정부 공인 시설에서 임신중지 의료를 제공한다. 임신중지에 대한 공적 의료서비스 지원 현황을 살펴본 연구1에 따르면, 건강보험을 통해 임신중지 수술 비용을 전액 지원하는 국가는 앞선 70개국 중 14곳(20.0%)으로 캐나다, 프랑스, 아르헨티나 등이 여기에 해당한다. 공공의료시설에서 임신중절 의료서비스를 무상으로 제공하는 국가는 19곳(27.1%)으로, 영국, 호주, 인도 등이 있다.

한국의 경우엔 여전히 모자보건법이 허용하는 사유에 한정해 건강보험을 적용하고 있다. △우생학적·유전학적 정신장애나 신체질환이 있는 경우 △전염성 질환이 있는 경우 △강간·준강간에 의한 경우 △혈족·인척 간에 임신한 경우 △임신 지속이 보건 의학적 이유로 모체 건강을 심각하게 해치고 있거나 해칠 우려가 있는 경우가 이에 해당한다. 임신중지가 아직 범죄였던 2020년, 건강보험을 적용받은 임신중절 수술은 극히 일부에 불과했다. 건강보험심사평가원에 따르면 2020년 진행된 임신중절 수술은 3,258건이었다. 이는 보건복지부 의뢰로 한국보건사회연구원이 진행한 인공임신중절 실태조사2에서 그해 임신중절 건수를 3만 2063건으로 추정했던 것과 큰 차이가 난다. 낙태죄에 대한 법적 실효가 사라진 지난해 임신중절 수술 횟수도 3,056건으로, 직전 해(3,258건)와 비슷한 수준이었다.

  주 : *표시 국가는 사회·경제적 사유로 인한 임신중지를 허용하는 국가들이며, 표시하지 않은 국가들은 본인 요청 사유를 인정하는 사례.

자료 : 최선영(2021), “임신중지의 법적 자유화와 의료서비스의 공적 보장을 중심으로 본 임신중지 정책의 국제적 동향”, 《국제사회보장리뷰》, 가을호.


법이 없어서 유산유도제 도입을 못 한다고?

지난 2019년 4월 11일, 헌법재판소는 형법상 낙태죄에 대해 헌법불합치를 결정하고, 2020년 12월 31일까지 낙태죄 관련 법 조항을 개정하도록 요구했다. 사회·경제적 사유 등에 대한 고려 없이 모자보건법에서 규정한 예외를 제외하고는 전면·일률적으로 임신중절을 금지·처벌하는 것이 임신한 여성의 자기 결정권을 과잉 침해한다는 것이 주요 이유였다. 헌법재판소 결정에 따라 형법과 모자보건법 일부개정안이 정부안을 비롯해 여러 차례 발의됐다. 그러나 입법 공백 사태는 계속됐고, 이를 이유로 한국 정부는 임신중지와 관련한 공식적인 의료체계를 확립하지 않고 있다.

그러나 캐나다의 경우 별도의 관련 법이 없는 ‘비범죄화’ 상태를 유지하면서도 수술·약물을 통한 임신중지를 무상으로 제공하고 있다. 비범죄화는 “특정한 법적 조건 하에서 합법성을 인정하는 것이 아니라, 관련 행위에 대한 어떤 법적 규제도 없는 상태”를 뜻한다. 캐나다는 임신중지를 한 당사자를 비롯한 의료인, 관련 보건의료 종사자 등에 대한 처벌 조항이 없을 뿐 아니라, △합법적인 임신주수·사유에 대한 제한 △의무 숙려기간 △임신중지 여부에 대한 의무 상담 제도 △제3자의 동의 의무 규정 등도 존재하지 않는다.4 임신주수에 대한 법적 규정이 없기 때문에 임신 21주 이상에서도 임신중지가 이뤄지고 있다.

캐나다는 1988년 연방대법원이 낙태죄가 위헌이라고 결정하면서 현재까지 ‘비범죄화’ 상태에 있다. 이에 따라 캐나다는 임신중지를 공공의료서비스 영역으로 포함하고 있다. 하지만 건강보험이 없는 경우 약 500캐나다달러(약 52만 원)5의 비용이 들며, 유산유도제는 350~450캐나다달러(약 37~47만 원)6 사이의 비용을 지불해야 한다.

비영리 단체 캐나다 낙태 권리 연합(Abortion Rights Coalition of Canada, ARCC)이 계산한 캐나다 인구 1천 명당 연간 임신 중지율은 2020년 기준 10.1%인데, 대체로 임신 12주 이하에서 임신중지가 이뤄지고 있다. 같은 해 병원(hospital)에서 이뤄진 임신 주수별 임신중지 비율을 살펴보면, 전체의 31.9%는 8주 이하에서, 58.9%는 12주 이하에서 이뤄졌다. 임신 주수를 모르는 경우를 제외하면, 임신중지의 41.4%는 8주 이하, 76.5%는 12주 이하에서 진행됐다. 21주 이상에서 임신중지 수술이 이뤄진 비율은 4.4%였으며, 임신 주수를 모르는 경우를 제외하면 5.7% 정도였다.7

캐나다의 임신중지 접근성 문제와 개선을 위한 움직임

그러나 이러한 캐나다의 경우에도 주요 도시 이외의 지역에서는 임신중지 의료서비스에 접근하기가 쉽지 않다. 이에 캐나다 보건부는 지난 5월 11일, 캐나다에서 임신중지가 30년 동안 합법화됐음에도 많은 이들이 임신중지에 대한 장벽을 경험한다면서 이를 개선하기 위해 성과 재생산 건강과 권리 증진을 위한 자선 단체 ‘액션 캐나다(Action Canada)’ 등 2개 단체에 자금을 지원하겠다고 밝혔다. 이들 단체에 3년 동안 350만 캐나다달러(약 36억 원)를 지원해 청소년, 소수자 등에 대한 의료시스템 안의 차별, 재정적인 자원 부족 등의 장벽을 제거하겠다는 취지다. 정부 지원금을 받은 단체들은 도심 밖 사람들이 임신중지에 접근하기 위한 경비를 지원하는 등 임신중지 시스템에 대한 접근성을 개선하는 활동을 벌일 예정이다.

액션 캐나다는 도심 외곽에 거주할 경우 수천 캐나다달러(수백만 원)의 비용이 들 수 있다고 보고 있다. 임신중절 제공자들이 도심에만 존재함에도, 앨버타주, 서스캐처원주, 매니토바주, 온타리오주 등 일부 주의 경우엔 인구의 35~40%가 시골이나 외딴 지역에 살고 있다. 게다가 임신중지에 대한 의사의 진료거부권은 이 문제를 더 키우고 있다. 의사가 임신중절을 거부하고 다른 의사에게 의뢰할 수 있다는 규정이 일부 캐나다 병원에 여전히 존재하기 때문이다. 이에 따라 임신중지 서비스 제공기관이 적은 지역에선 서비스 제공이 지연되고 있다.8 프레데리크 샤봇 액션 캐나다 건강 증진 책임자는 지난 7월 캐나다 여성 건강 잡지 《Best Health》에서 “(이번 정부의 자금 지원이) 많은 2차적인 비용 중 하나”에 불과하다고 지적했다. 캐나다는 한국보다 100배 큰 영토에 한국 인구의 70%가 안 되는 사람들이 흩어져 살고 있다는 특징이 있다.9


캐나다에선 의료서비스 취약지에 대한 개선 방안을 원격의료와 유산유도제에서 찾고 있다. 프레데리크 샤봇 건강 증진 책임자는 앞선 인터뷰에서 “전염병은 의사들이 원격의료의 이점을 판단하는 과정을 가속화했다”라며 “이제 ‘노 터치(no-touch, 환자·제공자가 직접 만나지 않는)’ 임신중절이 있다”라고 이야기했다. “줌(Zoom)으로 집에서 의사와 상담할 수 있고 유산유도제 처방전은 약국에 팩스로 보내진다. 환자는 약국에서 유산유도제를 받아 집에서 임신중절 관리를 할 수 있다”라는 것이다. 그럼에도 “일부 의사들은 개인적인 신념에 근거해 치료 제공을 거부하기도 한다”라며 쉬운 일만은 아니라고 덧붙였다.

유산유도제에 대한 규제가 불러온 부작용

앞서 캐나다는 2017년부터 유산유도제 미프지미소(미페프리스톤과 미소프로스톨 복합제제)를 공급하기 시작했다. 그러나 ‘미페프리스톤(임신 유지 호르몬과 결합해 호르몬 작용을 억제하는 약물)’이 공급된 초기에는 별도의 교육·인증을 받고 제조사에 등록한 의사만이 처방할 수 있었다. 또 임신중지를 하려는 여성은 의사가 보는 앞에서 약을 먹어야 했다. 이러한 유산유도제 처방에 관한 규제들은 캐나다의 의료인·연구진이 현장 사례와 임상경험을 모으고, 약국·가정의·임상간호사·의사 등 150명을 인터뷰해 정부에 월례 보고서를 제출하는 등의 노력으로 현재는 폐지된 상태다. 현재는 유산유도제 처방전을 산부인과 전문의뿐 아니라, 임상간호사, 가정의 등도 발급할 수 있다. 임신중지를 원하는 여성들은 처방전만 있으면, 약국에서 약물 복용에 필요한 정보를 듣고, 체크리스트를 작성한 후에 약을 받을 수 있다. 처방 전 초음파 검사 의무도, 캐나다 보건부의 초음파 검사로 임신중단이 지연될 수 있다는 지적을 통해 지난 2019년 삭제됐다.10


한편, 임신중지가 가능한 임신주수를 규정하지 않는 캐나다의 경우에도 모든 임신주수에 대한 임신중지 의료서비스가 이뤄지는 것은 아니다. 주별로 약 12주부터 23주까지 차이가 있다. 많은 캐나다인들이 임신 12주 이하 때 임신중지를 하고 있지만, 임신 23주 6일이 지나면 다른 국가에서 임신중지 수술을 받아야 한다. 23주 6일까지 임신중지 의료를 제공하는 곳은 브리티시컬럼비아주, 온타리오주 남부, 퀘벡주로 세 곳에 불과하다.11

임신중지 무상 제공 영국, 완화하는 유산유도제 규제

영국도 임신중절서비스에 대한 비용을 모두 지원하는 국가다. 영국은 임신중절 서비스를 국가보건서비스(National Health Service, NHS)를 통해 제공하고 있다. 그러나 캐나다와 다르게, 임신중절법(Abortion Act)을 통해 임신중지에서의 합법적인 임신 주수, 승인 절차 등을 규정하고 있다. 이에 따르면, 두 명의 의사가 임신중지를 승인해야 합법이며, 인터넷을 통한 약물 구입 행위는 불법이다. 아울러 임신 24주 이내의 임신중지만을 허용하고 있으며, 사유도 임신의 지속이 임신을 종료했을 때보다 임신한 여성·가족의 신체·정신적 건강을 위협할 경우 등으로 제한하고 있다.12 그러나 현장의 의료인들은 임신 24주 이내라는 범위는 준수하면서도 임신중지 사유에 대해 법을 유연하게 해석하고 있다.13 임신중지에 대한 숙려기간도 법으로 규정하지 않는다.

영국에서는 의료인이 임신중지 사유에 대해 유연하게 해석하는 것처럼, 임신중지 서비스가 변화한다고 해서 법에 반영하지 않은 경우가 있었다. 유산유도제 복용 지침이 변경됐던 지난 2018년, 영국은 이 내용을 관련 지침으로만 설정했다. 이는 영국의 임신중지 서비스 제공자들이 임신중지 관련 구체적인 법률이 설정됐을 때 오히려 서비스 제공을 엄격하게 규제하고, 서비스 접근에 방해가 될 수 있다고 지적하는 것과 맥락을 같이한다.14 앞서 영국은 임신중지에 필요한 1단계 약물 미페프리스톤과 2단계 약물 미소프로스톨을 모두 의료기관에서 복용해야 했다. 그러나 유산유도제를 의료기관에서 복용한 여성들이 집으로 돌아가는 길에 어지러움, 메스꺼움 등의 증상을 호소15하는 문제가 있었고, 2018년 8월 두 번째 약물을 집에서 복용할 수 있도록 변경했다.


여기서 나아가, 최근 영국은 두 가지 약물 모두를 임신 9주 6일 이내에서 집에서 복용할 수 있도록 했다. 지난 8월 30일 여성이 원격 상담을 통해 유산유도제에 접근할 수 있도록 임신중절법을 개정하면서다.16 이는 지난 3월 하원의원들이 코로나19 시기 한시적으로 도입된 제도의 폐기를 막아냈기 때문이다. 이 결과에 대해 임신중지 서비스를 제공하는 국제 비정부 기구 ‘MSI 재생산 선택(Reproductive Choices)’의 고문 루이즈 맥카든은 <가디언>에 “이 안전하고 일반적인 서비스를 영구적인 선택지로 만드는 것은 학대 관계에 있는 사람들, 교통수단이 없는 사람들을 포함해 대면 약속이 어려운 사람들에게 도움이 될 것”이라고 말했다.17

민간 공급에서 발생하는 전문성 부족 등의 문제

한편, 영국에서는 임신중지 서비스의 75%가 국가보건서비스와 계약을 맺은 비정부 영역에서 이뤄지고 있다. 이러한 구조에서 현재 영국은 의사의 전문성 부족 등의 문제가 발생 중이다. 지난해 국가보건서비스는 후기 단계의 임신중지 관련 계약서를 발표했는데, 여기에는 민간 서비스를 사용하면서 시간이 갈수록 국가보건서비스 분야의 공급과 전문성이 축소됐다는 내용이 담겨있다. 한 의사는 영국 일간 <인디펜던트>에 임신중지 수술이 잘못된 사례에 대해 “수술 서비스에 구멍이 난 것은 의사들이 수술 훈련이 부족하다는 '악순환’ 때문”이라며 “이를 대신할 사람이 없으면 향후 서비스가 위험에 처할 수 있다”라고 경고했다.

비정부 서비스 제공기관들은 임신중지 서비스를 제공하기에 낮은 비용을 지적하고 있다. 조나단 로드 MSI 재생산 선택 UK 의료 책임자는 “임신중지 서비스 위탁이 ‘매우 엉망진창’”이라며 “돌봄의 질과 지속가능성에 초점을 맞추기보다는 ‘비용 절감’의 문화가 있다”라고 말했다. 이러한 이유로 영국임신자문서비스(British Pregnancy Advisory Service)의 캐서린 오브라이언은 “낮은 비용 때문에 한 제공기관은 임신중지 서비스에 대한 국가보건서비스 계약을 거절해야 했다”라고 전하기도 했다.18

영국의 임신중지 의료서비스 구조에 대해 김새롬 시민건강연구소 젠더와건강연구센터 비상근연구원(예방의학 전문의)은 임신중지에 대한 공적 보장 측면에서는 한국이 영국을 본받을만하다면서도 “임신중지 서비스 등을 국가가 민간단체에 위탁하는 것은 민영화의 일부”라며 또 “영국 정부는 계속해서 국가보건서비스에 대한 예산을 줄여왔는데, 이러한 구조는 민간이 쉬운 서비스만 하려는 경향을 만든다. 코로나19 시기 한국의 민간병원들이 코로나19 환자를 받지 않은 것처럼”이라고 한계를 지적했다.




<각주>

1 최선영(2021), “임신중지의 법적 자유화와 의료서비스의 공적 보장을 중심으로 본 임신중지 정책의 국제적 동향”, 《국제사회보장리뷰》, 가을호.

2 한국보건사회연구원은 2021년 11월 19일부터 2021년 12월 6일까지 만 15~49세 여성 8,500명을 대상으로 진행한 인공임신중절 실태조사를 올해 발표했다.

3 최선영 한국보건사회연구원 부연구위원이 Daniel Grossman 등(2016), “Public funding for abortion where broadly legal” 연구에 더해 김동식 등(2019), “낙태죄 헌법불합치 결정 이후 여성의 재생산 건강 및 권리 보장을 위한 정책방향” 등을 참고해 반영한 내용.

4 나영(2020), “캐나다 사례를 통해 보는 임신중지 비범죄화 (1): 처벌이 아니라 ‘신체적 안전’을 가장 중요한 원칙으로”, 성적권리와 재생산정의를 위한 센터 셰어 이슈페이퍼.

5 이소영(2021), “캐나다 임신중지 의료 지원 동향”, 《국제사회보장리뷰》, 가을호.

6 《Best Health》, “The True Cost of an Abortion in Canada, According to an Expert”, 2022.7.11.

7 캐나다 보건정보연구소(Canadian Institute for Health Information, CIHI) 연간 통계.

8 Action Canada, “Access at a Glance: Abortion Services in Canada”. https://www.actioncanadashr.org/resources/factsheets-guidelines/2019-09-19-access-glance-abortion-services-canada.

9 김동식 등(2019), “낙태죄 헌법불합치 결정 이후 여성의 재생산 건강 및 권리 보장을 위한 정책방향”, 한국여성정책연구원.

10 나영(2020), “캐나다 사례를 통해 보는 임신중지 비범죄화 (2) : 공공의료 체계를 통해 무상으로, 안전하게 임신중지 지원하기”, 성적권리와 재생산정의를 위한 센터 셰어 이슈페이퍼.

11 Action Canada, “Access at a Glance: Abortion Services in Canada”. https://www.actioncanadashr.org/resources/factsheets-guidelines/2019-09-19-access-glance-abortion-services-canada.

12 https://www.bpas.org/get-involved/campaigns/briefings/abortion-law/

13 김동식 등(2019), “낙태죄 헌법불합치 결정 이후 여성의 재생산 건강 및 권리 보장을 위한 정책방향”, 한국여성정책연구원.

14 김동식 등(2019), “낙태죄 헌법불합치 결정 이후 여성의 재생산 건강 및 권리 보장을 위한 정책방향”, 한국여성정책연구원.

15 https://www.bbc.com/korean/international-45016153

16 https://www.gov.uk/government/news/at-home-early-medical-abortions-made-permanent-in-england-and-wales

17 https://www.theguardian.com/world/2022/mar/30/mps-vote-to-continue-abortion-pills-by-post-scheme-in-england

18 https://www.independent.co.uk/news/health/women-waits-abortion-nhs-b2113856.html


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