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시마네현 나까우미 간척 방조제, 일부 철거 후 다리로 연결

[주용기의 생명평화이야기](12) - 나까우미 간척 사업

일본 농림성은 2005년 11월 17일에 간척농지를 만들기 위해 1981년에 완성된 나카우미의 모리야마 제방(森山堤防, 3km)을 약60m 철거하기로 하는 결정을 내렸다. 나카우미(中海) 간척은 2000년 9월에 간척사업의 중지가 결정된 후 제방의 철거문제가 초점이 되어 왔었는데, 끝내 그 제방의 일부를 철거하고 해수를 유통시키기로 결정된 것이다.

철거된 구간은 2008년까지 다리로 연결할 예정이며, 총 공사비는 약 12억엔(120억원) 정도로 예상된다고 한다. 철거의 이유는 해당 자치단체인 토토리현(鳥取縣)이 제방으로 인하여 주변 지역 주택의 침수위험이 있다고 주장하였기 때문이라고 하며, 근처 시마네현(島根縣)도 제방 철거에 동의하게 되었다고 한다.

나까우미 간척의 역사
나까우미 간척사업은 농업용지의 조성을 목적으로 총 5개의 공구에 간척을 실시하여 호수의 1/4에 상당하는 총 2천542㏊의 수면을 메워 쌀농사와 낙농 등을 계획하였다. 이중에서 가장 큰 간척지인 혼죠(本壓) 공구는 1천689㏊에 해당한다. 1963년 4월에 농림수산성(한국의 농림부)의 직할사업으로서 확정되었고 1967년 봄에 어업보상이 완료되었다.

신지코ㆍ나까우미 담수화 계획은 1988년 5월에 동결되고, 혼죠 공구를 제외한 나머지 4개 지구의 간척사업은 계속 추진되어 1989년 3월에 준공되어 분양되었다. 히코나(彦名) 공구는 일부를 조류공원으로 전용하여 1992년 3월에 사업 완료되었다. 신지코(宍道湖) 서쪽의 농지에 대해서는 담수화를 전제로 농업용수를 끌어들이는 파이프라인이 완성되었다. 1992년 3월 당시까지 투입된 전체사업비는 총 759억엔이었고, 그 후 남은 공구는 문제의 초점이 된 혼죠 공구이다.

나카우미 호수지역에 계획된 혼죠공구 간척사업은 1969년 5월에 착공되었다. 정부는 1970년부터 남아도는 쌀 문제를 해결하기 위해 논 면적 축소정책(減反政策)을 강력하게 추진하게 되었고, 그 결과 그 해 나까우미 간척지도 논농사 중심에서 야채와 화훼 위주로 바꾸는 구상이 발표되었다. 1974년에는 하구언 수문이 완공되고, 1981년 9월에는 최후의 제방이 완공되어 해수의 자유로운 흐름이 이루어지지 않게 되었다. 1984년에는 애초의 논농사 중심에서 밭농사 중심으로 전환시키는 계획이 최종 확정되었다. 1988년 9월에 시마네현과 농수성은 [토지이용검토위원회]를 구성하고, 혼죠공구의 간척문제는 위원회의 결론이 나올 때까지 연기하는 것으로 결정되었다.

다시 1995년 11월에 시마네현 지사가 혼죠 공구 1천400㏊의 전면간척과 농업이용방침을 표명하였다. 이에 대해 1996년 1년간은, 주민운동단체의 주민투표조례 직접청구와 맞물려 중앙정치의 개입이 시작되고 전국적인 쟁점으로 부각되었다.

나까우미 간척 중지 결정 배경
2000년 9월 7일, 시마네현 지사가 동경의 농수성 대신을 방문한 자리에서 농수성 대신은 정식으로 사업중지를 통고하였고, 시마네현 지사가 이를 받아들임으로서 사업중지가 결정되었다. 이같은 결정이 이루어진 이유는 첫째, 나까우미 수질이 계속 오염되고, 특히 여름철에 형성된 무산소층이 수로를 따라 신지코로 들어와 고기와 재첩이 대량으로 질식사 하는 등 악영향이 심각하였다. 시마네현은 수질이 앞으로 어떻게 될지에 대한 정확한 예측을 할 수 없었다. 이것이 간척중지에 이르게 된 중요원인 중 하나이고, 또 현재 조성된 제방의 절개 후 해수유통으로 결정하는데 중요한 이유이기도 하다.

두 번째는 현의 재정문제인데, 사업비는 애초의 2배 가까이나 증가하였다. 매년 시설유지비도 상당히 필요하다. 시마네현은 당시 1인당의 공공사업비가 전국 1위의 현으로 손꼽혔다. 추가적인 재정부담을 하기에는 시마네현으로서는 너무 벅찼다. 당시 간척사업은 기본적으로 국가가 72%, 사업지역(地元, 시마네현)이 28%를 부담했다. 혼죠공구의 실제 총사업비는 368억엔이었으므로 국가 부담은 268억엔, 시마네현 부담은 100억엔이 된다. 하지만 공사기간 중의 이자 140억엔을 포함하여 총 240억엔이 시마네현 부담액이 되고 수치상의 총사업비는 508억엔으로 증가했다. 240억엔의 현 부담액 중에서 현청이 직접 부담해야 하는 것은 86억엔이고 간척후의 입식(入植)농가가 토지구입으로 부담해야 할 액수가 154억엔이였다. 세번째는 농업ㆍ농지 판매의 불확실성이다. 당시의 농업 정세를 볼 때 농지를 조성하더라도 농업을 담당할 농민이 없으리라는 것이 충분히 예상되었다. 또 간척농지를 우량농지로 생각하는 시대가 다시 오리라는 기대도 할 수 없었다. 당시 시마네현의 계산으로도 조성된 간척지를 구입하여 입식하는 농민이 경쟁력 있는 농업경영을 할 수 없는 것으로 나왔다.

지금 혼죠공구는 마츠에시와 호수내의 섬(다이콘지마)인 야스캬쵸를 잇는 두 개의 제방이 건설되어 도로로 이용되고 있다. 당시 담수화를 위하여 만들어진 수문은 관리비용(농수성 관할이지만 시마네현이 일부 비용을 부담)만 매년 수억엔씩 들고 있다고 한다.

신지코의 몇 군데에 설치된 농업용 양수펌프장은 가동되지도 못한 채 창고에 보관되어 있다. 결국 전체 사업에서 애초 계획대로 완성되어 사업목적을 달성했다고 볼 수 있는 것은 상대적으로 소규모였던 간척지 4곳에 불과하다. 당시 총 사업비로 약800억엔, 최대규모의 간척지인 혼죠 공구에만도 방조제공사 등으로 508억엔이 투입된 상태였다.

다른 공공사업의 재검토 제도화와 기본방침 수립으로 이어져
이와같이 2000년 9월 나까우미 간척사업 중지 결정은 다른 공공사업의 재검토 제도화와 기본방침 수립으로 이어져 일본에서 [한번 시작된 공공사업은 멈추지 않는다]는 그 동안의 정설이 급격히 변하게 되는 계기가 되었다.

  참고 : 나까우미 간척사업 지역 설명


사업지역에 위치한 두 개의 호수인 신지코(宍道湖)/나까우미(中海)는 동해바다로 흘러드는 히이카와(斐伊川)의 하류지역에 형성되어 있다. 두 호수는 일본 전국에서 수면면적 규모로 6번째와 5번째에 해당한다. 수심은 신지코는 4-5미터, 나카우미는 6-7미터이다. 두 호수는 7.5킬로미터의 수로를 통해 연결되어 있고, 가까이에 위치한 동해바다의 간만차(약 30센티미터)를 통해 해수가 하루에 두 번 정기적으로 유입되고 있다. 염분농도는 각각 정상적인 해수의 1/4, 1/2 정도이다. 이런 호수를 일본에서는 기수호(汽水湖) 혹은 기수역(汽水域라)고 부르고 있다. 이런 호수는 일반적으로 상류의 하천을 통해 유기물이나 영양염류가 유입해 들어오고 수심이 얕아 수중생물이 태양에너지를 이용하기에 아주 유리하다. 때문에 생태계가 아주 다양하고 생물의 생산성이 극히 높아 일반 호수와 비교할 수 없을 정도로 고기나 조개류의 종류 및 수량이 많다. 하지만 오염물질이 한번 들어오면 그대로 머물 위험이 있는 등 수질이 미묘한 균형을 이루고 있기 때문에, 인간이 잘못 건드리면 깨어질 수 있는 생태계이다.

신지코는 일본에서 호수어업이 가장 번성한 곳 중 하나이다. 특히 이곳에서 생산된 재첩은 특산물로서 전국에 유명하고 가장 수확량이 많았을 때는 연간 5만톤 정도였고 현재도 2만톤 정도가 채취되고 있다. 2000년 현재, 전국 유통량의 약40%를 차지하고 있다. 신지코 어협의 조합원은 약 300여명으로 1인당 연간 7-800만엔의 수입을 올리고 있다. 나카우미의 경우는 예전에는 신지코보다 어획량이 높았다고 하는데, 지금은 일부 진행된 간척사업의 영향으로 호수 바닥의 오염이 심해져 연간 10억엔 정도에 머물고 있다. 하지만 지금도 철새가 200여종이 관찰될 정도로 철새의 낙원이 되고 있다.

이러한 호수는 고대 야마토(大和)정권과 쌍벽을 이루던 이즈모(出雲)을 탄생시킨 배경이 되었다. 또 교통이 불편하던 근대 이전에는 해운을 발달시켜 생활물자나 여객을 운송하는 중요한 역할도 담당하였다. 이처럼 긴 역사를 통해 다면적이고 종합적인 기능을 발휘하여 지역주민들의 생활과 생산에 필수불가결하게 엮여져 있었다.

나까우미의 상류에 위치한 신지코는 시마네현(島根縣)의 현청소재지인 마츠에시(松江市)의 중심에 위치하고 있다. 나카우미는 마츠에시와 더불어 미호노세키쵸(美保關町), 야스카쵸(八束町), 그리고 인근의 돗토리현(鳥取縣) 요나고시(米子市) 및 사카이미나토시(境港市)에 둘러싸여 있다. 분석대상인 나까우미 혼죠(本壓) 공구는 시마네현에 속해 있고, 기초자치단체로는 마츠에시, 미호노세키쵸, 야스카쵸 등이 사업에 직접 관련된다.

시마네현은 인구 76만 명(1999년 현재, 인근 돗토리현의 62만명에 이어 두 번째로 적다)으로 일본의 대표적인 과소지역이다. 마츠에시는 시마네현의 현청소재지이지만 인구가 15만명에 불과하고 역사적으로 성곽도시(城下町)이기 때문에 도시 내부에 수로가 잘 발달되어 있어 [물의 도시]라 소개되는 등 관광도시로 분류될 수 있다. 미호노세키쵸는 어업이 주된 산업이 되어 있다. 야스카쵸는 목단(牧丹)과 인삼의 생산지로 유명하고 농업이 주된 산업이라 할 수 있다.

  <야스카쵸(八束町)>(왼쪽)와 <혼죠공구(本庄工區)>

  <전체도>(왼쪽)와 <모리야마 제방(森山堤防, 3km)>
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