덴마크 일자리 창출방안에 관한 연구 (이호근, 김재원, 노동연, 2009.9.28, 153쪽)

5년 전 참여정부는 난데없이 덴마크, 네덜란드식 노동개혁을 주창했다. 여러 언론이 최근까지 이런저런 언론재단의 돈을 받아 북유럽으로 달려가 제멋대로 북유럽 모델을 해석했다. 그러나 북유럽 고용시장 모델은 부럽지만 한국에 바로 도입하기 어렵다.

이 책은 역사적 흐름 속에서 덴마크 모델의 의미를 분석했다. 저자는 이호근 전북대 법대 교수(독일 마부르크 대학 석박사), 김재원 한양대 경제학과 교수(인디아나 대학 박사)다.

고용정책 가운데 ‘일자리 나누기’ 방안과 관련 OECD 국가 중에서 덴마크는 90년대 중반 가장 성공적인 고용정책으로 주목 받았다. 덴마크의 성공적 일자리 창출방안과 일자리 나누기 방안을 분석했다. 덴마크 사례가 주목을 끄는 점은 ‘유연안정성 모델’이라는 점이다.

덴마크는 유럽에서 가장 활발한 노동력 이동현상을 높은 수준의 직업교육훈련과 적극 노동시장정책으로 직업안정성보다는 고용안정성에 주력해 성공한 나라다. 노동유연성과 안정성은 양립하기 어렵다는 전통적인 인식을 깨고 덴마크는 양자 균형과 조화로 경제성장과 노동시장 안정과 사회통합이 모두 가능함을 보여줬다.

덴마크의 성공은 19세기말 이해 계속된 오랜 노사협력 전통과 튼튼한 사회적 안전망에 대한 사회적 합의, 연대와 평등주의에 입각한 북구의 사민주의적 가치, 자유와 경쟁이란 영미의 자유주의적 국민정서에 기반하고 있다.

덴마크의 산업구조와 노동시장구조

덴마크는 인구 541만명에 경제활동인구가 370만명이다. 407개의 섬으로 이루어져 남한의 절반 크기다. 1인당 국민소득은 2007년 현재 3만9천달러(2004년엔 4만5300달러, 당시 세계 5위), 90년대 중반 이래 EU국가 평균 이상의 건실한 경제성장률을 기록(2-3%대), 물가는 2% 이하로 안정, 실업률은 1.7%(2008년 5월 현재)로 EU 평균 8.1%에 훨씬 못 미치는 사실상 완전고용상태다. 청년과 여성 실업률도 1.6%, 2.4%로 안정적이다. 임금격차도 3% 미만이다.(노르웨이 덴마크 스웨덴 핀란드) 하이테크 농업과 선진화된 중소기업이 중심이다. 높은 대외무역의존도도 있다. 서비스업이 73%고 농업 4%, 제조업 23% 수준이다(공공서비스가 33%). 덴마크는 OECD국가 중 지니계수가 가장 낮은 0.225에 불과하다. 100인 이상 기업이 0.7%에 불과한 중소기업 중심국가다. 경활인구 370만명 중 노동시장 참여율은 78%(290만명)로 세계 최고수준이다. 고용률은 78%로 우리나라의 62%는 물론 EU 평균인 64.7%보다 훨씬 높다. 공공부문 고용이 1/4로 높다. 노조 조직률은 82% 수준이고 단협 적용률은 그보다 5%쯤 낮다. 전체 노동력의 1/3이 해마다 새 직장을 찾아 이동하는 매우 높은 노동력 이동성을 보인다. 만성적 노동력 부족이 덴마크의 유연한 고용관계를 낳았다.

1899년 9월 협약의 노사대타협 문화가 자리 잡아서 시장규율과 법제화보다는 교섭에 의한 노사 자치주의를 중시한다. ‘갈등에 기초한 합의’를 표방한다. 이는 노사가 대립적 이해관계를 가지고 있는 사실을 부인하지 않고 오히려 이를 인정한 기반 위에서 만난다는 점이다. 사용자는 노동자의 노동3권을 인정하고 그 토대 위에서 노조와 타협으로 서로 이익의 공통분모를 도출한다. 1899년 노동총파업으로 사용자와 노조는 4개월간 대립한 끝에 마침내 역사적인 9월 협약을 맺었고 이것이 덴마크 모델의 원천이다. 9월 합의의 가장 중요한 결과는 합의의 명문화 된 규칙이 아니라 당사자들이 서로의 존재를 인정했다는 점이다. 노동자의 권리와 함께 사용주의 자유로운 해고권을 인정한 점이다.

덴마크 의회도 어느 다수가 일방 지배하지 못하고 중도성향의 정당들이 연합해 연정을 꾸려왔다. 노조는 사민당과, 사용자단체는 보수당과 긴밀히 협력한다. 오늘날 덴마크 모델은 노조와 사민당의 긴밀한 연계가 낳은 것이다.

1930-1980년대 사민당이 정권을 장악했지만 노조는 사민당이 의회에서 일방적 다수가 아니라서 자신들이 선호하는 법안을 100% 관철시킬 수 없다는 것을 알았고, 조직씩 양보하고 조금씩 얻는 식의 상생과 협력의 노사관계가 덴마크에 정착하게 됐다. 1980년대 들어 실업이 높아지고 경상주시 불균형이 심화되면서 공공부체가 증가하자 보수야당들은 이를 집중 비판했다. 사민당 정부는 정치력은 약화됐지만 사회복지 축소에 반대하는 연정파트너인 소수정당들의 반대 등으로 사회보장 제도의 핵심요소를 유지하는데 성공했다.

덴마크 노총(LO)는 산하에 18개 연맹을 거느리고 있다. 사무직과 공무원연합인 FTF, 전문직 노조연합인 AC 등이 있다. 사용자단체연합은 DA가 있다.

1994년 노동시장 개혁과 2003, 2007년 개혁 내용

1993년 실업률이 9.6%로 최고조에 달하자 덴마크는 1994년부터 노동시장 개혁을 진행했다. 이것이 황금삼각형 모델로 발전했다. 1994년 ‘인적자본 확충’에 입각한 적극화 전략을 시도했다. 구직, 임금보조 일자리창출, 직업훈련 등 적극 노동시장정책의 확대, 노동자 참여의 의무화에 연동한 실업급여 수급기간의 단축이 핵심이다. 실업급여 수급기간이 종전 9년에서 7년으로 줄었다. 1999년엔 다시 4년(소극 1년, 적극 3년)으로 줄었다. 2007년엔 다시 소극 9개월에 적극 3년3개월로 조정했다.

1994년 개인행동계획을 도입하고 6개월 이상 취업하지 못한 실업자에게 향후 직업훈련 참여와 취업의 구체적이고 현실적 계획을 수립하도록 했다. 또 일자리 나누기 방안의 하나로 직장순환제를 활성화하기 위해 교육훈련휴가, 인식휴가, 육아휴가 등 유급휴가제를 도입했다. 1996년 총 노동인구 280만명 중 약 4.3%가 직장순환제를 활동했다. 기업도 재직근로자의 숙련향상을 통한 기능적 유연화에 주목했다. 모든 관련 당사자의 참여와 긴밀한 협조로 성공했다.

2000년에는 조기은퇴의 요건을 강화해 노령자의 노동시장 잔류를 유도하고 2002년엔 육아휴가를 부모휴가로 통합해 부와 모가 자녀가 8세까지 양자 합해 32주간 부모휴가를 하도록 했다. 2003년엔 실업자의 조기 직업상담, 적극 구직활동, 임금보조를 통한 취업에 주력했다. 고용안정기관(PES)은 구직자와 접촉을 높였다. 구직자는 1년후 취업계획을 수립해야 했다.

2007년부터 고용안정기관 외부의 기관들을 정책집행의 모든 영역에 더욱 깊숙이 참여시키고 기초지자체 단위로 고용부 산하에 ‘통합 일자리센터’를 설립해 운영하고 있다. 국가기구인 고용안정기관이 관리하는 실업보험 가입자와 지자체가 관리하는 실업보험 미가입자에 대한 고용지원서비스를 통합운용하고 있다. 고용거버넌스 체제를 개편해 전국노동시장위원회를 ‘전국고용위원회(BER)’로 개편하고 그 아래 지역고용위원회(RBR)과 그 아래 지방고용위원회(LBR)을 신설했다. 대대적 고용지원거버넌스 개편이 이루어졌다. 행정구조조정도 단행해 기존 지자체는 271개에서 98개로 줄이고 14군은 폐지하고 전체 지역은 주민선출을 통한 위원회의 관리를 받는 5개의 광역 행정지역으로 개편됐다. 이 개편에서 PES와 지자체 당국은 91개 새로운 ‘일자리센터’를 통합신설했다. 전국고용위원회는 고용정책을 장관에게 조언하고, 고용부장관은 전국적 연간 고용목표를 제시하고, 각 지역고용위원회는 일자리센터에서 실시하는 고용활동의 효과와 결과를 모니터링한다. 최하부단위인 지방고용위원회는 일자리센터가 취하는 고용활동의 효과와 결과를 모니터링해 가능한 개선안을 조언한다.

고용법제의 특성과 일자리 나누기의 상관관계

덴마크는 노동시장 입직률과 이직률이 모두 연평균 30%에 달해 전체 경제활동인구 290만명 가운데 약 80만명이 해마다 이동하는 매우 높은 노동이동성을 보인다. 덴마크 기업의 80% 이상이 고용과 경영사정이 불안한 10인 미만 중소기업이기 때문이다. 근로자 금속기간은 평균 8.3년으로 매우 짧다. 그럼에도 기간제 근로자 비중은 9.5%에 불과하다. 반면 우리나라는 이보다 더 짧아 근로자 평균근속은 4.6년이다. 그런데 우리나라는 기간제 비중이 30% 내외다.

덴마크는 짧은 해고통지기간, 강력한 통일노동운동, 잘 조직된 사용자단체, 사회적 안전망의 상호 결합으로 특징지을 수 있다. 덴마크에서 법적 해고의 제한은 거의 없다. 이윤을 높이기 위한 해고도 인정된다. 그러나 노사협약에 따라 9개월 이상 근속 노동자는 해고사유를 서면으로 받을 권리가 있다. 이처럼 실제로는 노사 단체교섭 규정이 법보다 더 중시된다. 불법 해고 때는 사용자가 해당 노동자의 노조나 국가에 벌금을 내야 한다. 집단해고에는 통보의무가 주어지는데 대략 10% 이상을 해고할 때다. 해고통보는 공공고용안정기관(PES)에도 사전에 통보해야 한다. 기업은 근로자 전근과 재훈련 등의 의무를 진다. LO와 사용자연합(DA)이 체결한 일반합의에 따르면 사업주는 자의적 임의해고를 할 수 없다. 해고천국이라고 하지만 덴마크의 고용보호 수준은 OECD국가중 중위권인 9위다. 상용직 해고제한은 5위다.

임금체계 역시 ‘직무급’이 대부분으로 유연성이 높다. (그런데 한국의 사용자가 원하는 직능급은 아니네) 주 37시간의 법정근로시간와 노사 단협의 근로시간 규정을 적용받는다. 근로시간 유연성은 매우 높아 98%가 탄력적 근로시간제를 도입하고 있다. 고용관련 법보다는 노사교섭이 우선한다. 따라서 법정 최저임금제도 없다. 그러나 노사 교섭에 의한 최임제는 있다.
노동력의 절반이 연간 1-2주 유급으로 재직중직업교육훈련(CVT)를 받을 권리가 있다. 교육훈련은 자영업까지 확대 실시중이다.

실업보험제도와 적극 노동시장정책 분석

덴마크의 실업보험은 ‘겐트시스템’으로 임의가입제도다. 모두 31개 노조가 운영하는 민간 고용기금이 운영하고 있다. 재원은 정액기여금과 자영업자 근로자 등 소득자 모두가 일률적으로 내는 8%의 노동시장세의 일부와 국가 일반회계로 충당한다. 전체 실업급여 지출의 2/3를 국가 일반회계가 충당한다. 사용자 역시 93년 이후 최초 이틀분의 실업급여를 부담하고 있다. 국가는 기금운영의 승인과 관련규정을 법으로 정하기만 하고 실제 실업보험 운영주체는 노조다.

실업급여 가입자격은 10주간 최소 150시간(4주)의 고용경력이 있어야 한다. 보험료는 소득에 상관없이 정액으로 풀타임 가입자는 연간 3204 크로네(69만원, 월 6만원), 조기은퇴 프로그램 가입자는 연간 4668 크로네(93만원, 월 8만원)를 내야 한다. 단 31시간 미만 단시간 노동자는 보험료와 수급액이 모두 1/3로 줄어든다.

실업급여 수급(자영자 포함)은 직전 3년간 52주(1년) 이상 근로한 비자발적 실업자를 우선으로 한다. 급여수준은 저소득자의 경우 직전 소득의 90%, 고소득자는 50%까지 지급한다. 상한선은 월 350만원이고 하한은 월 200만원이다. 평균 소득대체율은 65%다. 시간제 근로자는 직전 3년간 34주 취업자에게 급여 상한액의 82% 수준의 급여를 준다. 최장 지급기간은 4년이다. 실업급여 수급률은 전체 실업자의 75% 이상에 이른다. 수급기간 종료 후 수급요건 재충족을 위해선 3년 간 26주(6개월) 동안 기여경력이 있어야 한다. 실업보험 미가입자와 실업급여 수급기간 만료자는 지자체가 지급하는 사회부조를 받는다. 사회부조의 재원은 일반조세와 지자체가 각각 50%씩 부담한다. 사회부조의 급여는 실업급여의 100%가 넘지 않도록 한다.

덴마크에는 연간 80만개의 일자리가 창출되고 25만개의 일자리가 사라진다. 전체 노동자의 평균 1/3이 해마다 직업을 바꿀 만큼 노동 이동이 빈발한다. 따라서 국민들은 직업안정성보다 언제든 취업할 ‘고용안정성’에 관심이 더 높다. 이 때문에 국민들은 고비용의 사회적 안전망의 유지에 동의한다. 평생 덴마크 사람들은 6회 정도 직업을 바꾼다. 그만큼 덴마크 사람들은 ‘예민한 구직자’다.

덴마크는 세계최고 수준의 조세부담률을 갖고 있다. 2007년 기준 스웨덴이 47.8%인 반면 덴마크는 48.4%의 조세부담률을 안고 있다. 즉 GDP의 49.07%에 해당하는 경제가 조세에 의해 재정지원되는 부문에서 일어난다. 1993년 공공부채는 GDP의 80.1%에 달했지만 2004-2007년 사이 공공채무는 43.8%에서 26.0%로 줄였다. 2007년엔 GDP의 4.4% 정도 예산흑자를 냈다. 덴마크 고용보험제도를 조세로 대부분 충당한다. 실업급여 재원은 근로자와 자영업자 등 가입자가 정액으로 내는 보험료와 일반재정지원, 노동시장관련 조세로 마련한다. 노동시장조세는 근로자와 자영업자 등 모든 소득자에게 높은 세율인 8%가 부과된다. 이 세금의 일정부분이 고용보험기금으로 사용된다. 따라서 실업급여의 80% 가량이 일반조세에서 나온다.

덴마크는 전 세계에게 가장 높은 부가가치세율 25%를 가진 나라다. 따라서 보험가입자의 기여금을 중심으로 운영하는 대륙권 국가의 모델이 아닌 자영업자와 18개월 이상 직업훈련생, 기타 비근로자층까지 전 국민을 대상으로 하는 사회서비스적 성격의 고용보험제도다.

교육훈련제도와 적극 노동시장정책

세계경제포럼 보고서에 따르면 북유럽의 5개국 모두 국가경쟁력 10위권 안에 들었다. 덴마크는 4위다. 1980년 전후로 북구 국가들은 제조업에서 정보통신산업이나 여가문화산업, 지식기반산업 중심의 서비스경제로 이동했다. 북구는 중소기업이 대다수를 차지하고 있어 이런 산업구조 변화에 빠르게 적응할 수 있었다. 덴마크에서는 최근 수년간 노동인구의 교육수준이 급격히 신장됐다.

덴마크에는 25-64세까지 성인인구가 300만명에 달한다. 초기직업교육훈련과 계속직업교육훈련이 있다. 계속지업교육훈련은 개방형 프로그램(학위취득형), 일반 성인교육, 노동시장훈련이 있다. 노동시장훈련의 재원은 사용자가 사용노동자 수에 비례해 부담하는 노동시장훈련기금을 조성해서 활용하고 있다. 성인교육은 역사적으로 야학개념의 선택형 교육이다. 외국인을 위한 덴마크어 교육과정도 있다. 평행학습제도가 잘 발달돼 있다. 국민총생산(GDP)의 4%를 평생학습에 쓴다. 노동자의 50%가 어떤 종류든 학습에 참여하고 있다. 2003년 현재 국민총생산의 4.42%를 노동정책에 쓰고 있다. 이 가운데 1.74%를 적극 노동시장정책에 사용해 OECD국가 최상위권이다. 반면 한국은 0.42% 수준이다.

부럽지만 수입하긴 어려운 덴마크 모델

덴마크 모델은 영미의 유연한 노동시장과 북구의 높은 수준의 사회보장체계가 결합된 혼합형 고용체제다. 덴마크가 인근 스웨덴 등 북구에 비해 해고제한 등 노동시장은 유연하면서도 영국과 미국에 비해 상대적으로 높은 수준의 사회적 보호와 특히 교육훈련제도와 적극 노동시장정책에 집중한다. 중소기업 중심의 산업구조상 특성으로 인해 고용관계가 상대적으로 유연할 수밖에 없다. 덴마크에서 적극 노동시장 정책의 지출비중은 2003년 GDP 대비 1.74%로 전체 노동시장 정책지출의 2/5를 차지하고 있다. 우리나라 적극 노동시장정책 지출 0.19%(전체노동시장 지출은 0.36%)에 비해 거의 9배다. 덴마크의 지역고용위원회는 노사정 3자 동수로 구성돼 지역의 노동시장정책을 결정한다.

우리나라도 시도지사가 위원장이 되는 지방고용심의회가 구성돼 있지만 사회적 파트너십에 근간한 고용정책 마인드의 부재와 취약한 재정자립도, 노사정책 역량 취약성 등으로 실제 기능은 매우 미흡하다. 지초 지자체 차원의 분권화 기구도 미발달했다. 보호수준이 낮은 비정규직과 상대적으로 보호수준이 높은 소수의 대기업 조직노동자로 분절된 한국 노동시장은 한국형 유연안정성 모델의 발전을 저해한다. 우리나라도 노동시장 이동이 매우 높은 편으로 연평균 25-30%의 노동자가 이직한다. 비자발적 이직률도 연평균 7%에 달해 전체 노동시장 유연성은 매우 높은 편이다. 덴마크 모델은 유연한 노동시장, 두터운 사회안전망, 양질의 교육훈련제도가 황금의 삼각조합을 이루고 있다.

덴마크 모델도 최근 새 도전에 직면했다. 세계화로 직장불안정성이 높아지고 해외아웃소싱이 활발해져 노동자들이 느끼는 직장안정성이 약화돼 노동이동을 주저하고 있다. 약 25%의 성인이 이전지출 수급자로 고착돼 보수집단에선 사회부조의 감축 목소리를 높이고 있다. 공공고용안정서비스(PES)의 외주화로 노동시장 정책의 관리가 곤란해지고, 성과에 따른 비용지급은 단기 성과주의 고용서비스를 추래하는 문제점을 낳고 있다.