산업단지 구조고도화 정책의 함의

[주례토론회] 건설·임대·유통자본의 이해와 결합하는 정책



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문제제기

- 2000년대 말 본격화되고 있는 국가의 산업단지 구조고도화 정책의 시행과 그것의 함의를 분석.

- 산업단지 구조고도화 정책의 형성과 전개에는 국가와 지자체, 자본과 노동의 이해관계가 중첩적으로 작용함. 그런데 2000년대 산업단지 재구조화 정책에는 전통적인 이상의 세력들과 더불어 새로운 세력 즉 건설 및 임대자본, 유통자본의 이해가 결합되는 양상을 띠고 있음. 즉 도시에 걸맞는 새로운 특화산업단지를 발전시키려는 국가의 산업정책이 도심 재개발의 연장선에서 지역 공단을 사고하는 지자체의 정책과 결합하고, 여기에 산업자본 뿐만 아니라 재개발을 통해 이익을 얻으려는 건설 및 임대자본의 이해, 산업 생산보다 유통 수익을 추구하는 유통자본의 이해가 결합하면서 새로운 공단정책이 형성, 전개되고 있는 것임.

- 그 결과 구조고도화에 따라 산업공단의 주요 기능인 산업 활동이 위축되고 유통과 부동산, 임대와 지대수익이 본격화되는 소위 ‘금융화’된 공간으로 변화해가고 있음1. 노동과정의 조직화와 노동력 활용을 통해 새로운 가치를 생산하는 것보다 오히려 외부에서 생산된 가치를 자신의 수중으로 집중시키는 ‘잉여가치 이전’이 강조되는 공간으로 변화해가고 있음.

산업단지 정책의 형성과 전개

- 1962년부터 수출주도형 공업화 전략 하에서 경제개발계획이 추진. 수출촉진을 위해 산업단지 개발 추진. 구로공단이 대표적.

- 1970년대 국토개발정책의 종합적 청사진을 제시하고 이에 입각하여 산업단지 개발을 추진. 이는 중화학공업육성정책과 관련됨. 제1차 국토종합개발계획(1972-1981)을 통해 산업단지 개발방향을 제시함. 구체적으로 대규모 공업기반의 구축, 교통, 통신, 수자원, 에너지 개발 등 사회간접자본의 확충에 중점을 두는 내용. 이러한 목표를 달성하기 위한 수단으로 대규모 공업단지의 조성으로 특징지워지는 거점개발방식의 공업입지 공급정책이 실시됨. 산업입지로 1) 포항, 울산, 마산, 여수에 이르는 동남해안 공업벨트, 2) 서울의 공업 분산을 위한 인천-평택축, 3) 군산, 장항, 비인, 여수, 목포 등 기타 임해공업기지의 세가지를 제시. 대도시 주변 및 지방의 특정지역에 대규모 공업단지를 조성하여 국가 기간산업을 비롯한 주요 공업을 집중적으로 유치함.

- 공업화에 따른 도시화가 급속히 진행되면서 당초의 목표대로 국토가 합리적으로 발전하기보다는 오히려 지역 간의 격차가 심해짐. 지역 간 불균형 현상은 1970년대 초부터 심각한 사회문제로 대두되기 시작함.

- 이에 따라 1970년대 후반부터 대도시로의 인구집중 및 과밀화에 따른 부작용 해소와 지역 불균형 발전을 완화하기 위한 공업 분산 정책으로 공업입지정책의 방향 전환. 1977년 공업배치법 제정되어 공업입지의 지방분산 정책이 추진됨.

- 1990년대 중후반을 넘어가면서 경제위기와 공단 내 사업체의 축소 등 기존 산업단지의 쇠퇴, 노후화 현상이 나타나기 시작함.

- 지방자치제도가 시작되면서 지자체의 산업단지 지정권이 지속적으로 확대됨. 경제위기 이후 지역발전을 명분으로 지방산업단지가 급증. 산업단지 과잉공급의 문제 발생.

- 2000년대 들어 노후화된 산업단지를 경쟁력 있는 고부가가치 중심의 산업단지로 변모시킨다는 명목 하에 산업단지 재구조화, 구조고도화 정책을 시도. 그 모범 케이스가 서울의 구로공단.

- 2000년대 이후 산업단지 개발, 재개발이 공공주도에서 민간주도로, 지원주체가 중앙정부에서 지자체로 변화하기 시작함. 국가주도에서 민간주도로 중심이 변화하면서 수익의 논리, 즉 개발을 통한 수익획득이 구조고도화 사업 진행의 중요 동기로 작용함. 한편 지자체가 지원 주체로 등장하면서 세수를 늘리는 것에 큰 관심을 가지게 됨. 그 결과 공단 난개발이 중요 문제로 제기되기 시작함.

산업단지 구조고도화 사업

▷ 정의: 산업단지 입주업종의 고부가가치화, 기업지원서비스의 강화, 산업집적기반시설․산업기반시설 및 산업단지의 공공시설의 유지․보수․개량 및 확충을 통하여 기업체 등의 유치를 촉진하고, 입주기업체 경쟁력을 높이기 위한 사업 (산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(일명 ‘산집법’) 제2조 11항)

- 입주업종의 고부가가치화
: 노동집약적 저부가가치 산업 -> 기술집약적 고부가가치 산업으로 전환
- 기업지원서비스 강화
: 기업의 산업단지 입주부터 성장, 발전 쇠퇴까지 전 주기를 지원하는 행정, 기술, 인력, 마케팅 등의 서비스를 강화
- 산업집적시설 확충
: 연구개발시설, 기업지원시설, 기술 인력의 교육훈련시설, 물류시설 등 산업 집적을 활성화하기 위한 시설의 확충.
: 산학연 R&D 강화, 기업지원 강화, 인력양성의 토대 강화
- 산업기반시설 및 공공시설 확충
: 공단 내 하드웨어적인 기반시설 재정비 혹은 확충하는 사업.
: 도로, 주차장, 공원, 녹지, 경관개선, 교통체계 개편 등

▷ 사업시행자 및 비용
- 국가 및 지자체와 관리기관 및 위 기관들이 출자에 참여하여 구조고도화사업을 목적으로 민간기업과 설립한 법인과 지방공기업 등
- 필요하다고 인정할 경우 구조고도화사업의 일부를 해당 산업단지의 토지소유자를 통해 대행개발할 수 있다.
- 공공시설에 한해 필요한 비용을 일부를 국가 또는 지방자치단체가 보조할 수 있으나 대부분의 구조고도화사업에 필요한 비용은 사업시행자가 부담하게 되어 있음(산집법 45조 5항)

▷ 추진 경과
- 1997. 7 서울디지털산업단지 첨단화계획 고시
- 2009. 4 산업단지 리모델링 및 관리시스템 개선방안 발표 (제12차 국가경쟁력강화위원회 보고)
- 2009. 12 4개 시범사업단지 선정 (인천남동, 반월시화, 구미, 익산단지)
- 2010. 4 산집법 개정을 통해 구조고도화계획, 승인절차, 사업시행자, 개발이익 재투자 등의 추진체계 마련
- 2010. 10 구조고도화사업 개념을 확대한 ‘QWL밸리 조성계획’ 발표 (제74차 국민경제대책회의 보고)
- 2010. 11 구조고도화사업계획 승인 고시 (지식경제부)
- 2012. 5. 반월시화 신규 민간대행사업(4건) 승인 고시
- 2013. 7 구조고도화사업 확산대상단지 공모
- 2013. 11 구조고도화사업 확산단지 선정 (주안․부평, 창원, 군산․군산2, 대불, 서울디지털)

산업단지 구조고도화 사업의 모범참고사례: 서울디지털산업단지

# 참고자료 1> 참조.

산업단지 구조고도화 시범사업 (4개단지)

▷ 시범사업 추진현황


# 참고자료 2>, 3>, 4> 참조.

산업단지 혁신사업 (2014년~)
# 참고자료 5> 참조.

산업단지 환경개선 펀드사업
# 참고자료 6> 참조.

함의와 시사점

▷ 첨단산업 육성: 어느 공단이나 똑같은 사업목표

▷ 산업의 논리보다는 토목건설과 부동산, 재개발, 펀드와 금융투자의 논리로 접근
- 새로운 시설/건물을 건설하는 사업 중심
: 지식산업센터/ 기업지원시설 건립/ 편의시설 – 호텔, 기숙사, 주유소, 자전거도로
- 정작 중요한 산업 활동 활성화를 위한 사업은 무시되는 경향
: 입주업체, 중소업체들의 산업 활동 활성화 지원
: 노후화된, 기존 공단시설 개선 문제
: 열악한 노동조건의 개선 문제
: 위험/안전문제 개선 대책 부재

=> 산업생산의 공간에서 비생산적 지대수익의 공간으로

▷ 노동 배제적 구조고도화 정책

- 예전부터 공단에는 기업 활동을 위한 노동자 동원이 있었을 뿐 사실 노동자의 이해는 그다지 중요한 고려사항이 되지 못했음. 그런데 2000년대 들어 공단 활성화의 명목으로 묻지마식 업체유치 정책이 전개되면서 노동자들의 이해는 더욱더 부차화되고 있음.

- 구조고도화 사업이 진행되면서 아파트형 공장을 대거 건설한 건설자본 및 임대자본의 수익보전을 위해 기업유치가 중요해짐. 또한 일자리 창출이라는 명분은 기업유치에 올인하도록 만드는 중요한 기제가 됨. 기업유치를 위해 퍼주기식 사용자 지원이 이뤄지고 노동정책 또한 노동자들의 이해가 아니라 유치된 업체들에게 보다 많은 수익을 보전해주기 위한 노동력 공급정책의 맥락에서 진행되고 있음.

- 그 가운데 공단에서는 현대판 인신매매 제도인 인력파견 사업이 활개를 치고 있고, 어디를 가나 최저임금으로 고정되어 있는 극도의 저임금 속에 노출되어 있음. 노동자들의 휴게와 복지공간으로 활용할 여지가 있는 지원시설구역은 비산업자본, 지주 및 건설자본의 합법적 수익추구 공간으로 변화하고 있음.

- 이처럼 전혀 노동은 안중에도 없는 현재의 공단정책을 문제시하고 공단의 주요 구성원이면서 생산활동의 주된 담지자인 노동이 중심이 되는, 노동친화적 공단의 구상을 제기할 필요가 있음.
- 이를 위해서는 노동자운동이 구조고도화, 공단 재개발 계획의 처음 단계부터 관심을 가지고 적극적으로 목소리를 낼 필요가 있음. 산업정책, 공단정책에 대한 자기 요구를 가질 필요.

▷ 사업내용, 노동조건 규제와 연동된 기업활동 지원
- 중소업체, 신규업체의 입주와 산업활동 활성화를 위한 지원은 필요
- 그러나 기업활동 지원은 부가가치의 생산, 노동조건 개선과 연동될 수 있어야 함.
: 기업활동 지원을 사업내용에 대한 규제와 연동
– 부가가치 창출활동으로 사업내용을 제한. 비생산적 지대수익 추구를 강력 억제
: 기업활동 지원을 노동조건 규제와 연동
– 일정기준 이상의 노동조건 확보를 의무화.

# 참고자료 1> 서울디지털산업단지 구조고도화

- 출처: 김철식, 2011, “지자체와 산업공단의 공단정책 분석,” 노동자의 미래, <구로공단의 오늘을 말한다: 서울디지털산업단지 실태조사보고서> 67-85쪽.

2000년대 국가는 기존의 산업단지들을 재정비하여 경쟁력있는 공단으로 변모시킨다는 목적 하에 산업단지 재구조화 정책을 추진하게 되는데 그것의 주요 내용은 산업단지 구조고도화 정책과 산업단지 클러스터 정책의 두가지로 구분할 수 있다. 서울디산에서도 노동집약적 경공업 위주의 공단이 갈수록 침체하고 있는 상황에서 제조업체들이 떠나고 있는 빈자리에 새로운 산업을 적극 유치하여 공단을 활성화하는 방향으로 재구조화가 추진되기 시작한다. 소위 ‘지식기반산업’을 적극 유치하여 도심에 걸맞는 새로운 성격의 공단으로 탈바꿈하는 것을 골자로 하는 재구조화 정책이 본격적으로 추진되고, 이를 위한 각종 규제완화가 이뤄지면서 현재와 같은 서울디산의 모습이 본격화된다.

1) 산업단지 구조고도화 사업

산업단지 구조고도화 사업이란 소위 ‘고부가가치 산업’ 위주로 체질을 개선하는 것을 목적으로 노후화된 공단의 공장과 지원시설을 개선하는 사업을 말한다. 사업이 시행되면 일반적으로 유해환경업종의 이전 및 첨단업종의 유치, 종합지원시설의 조성 등이 추진된다.

<그림 2> 서울디지털산업단지 업종별 구획현황
- 자료: 산학연통합정보망(http://www.e-cluster.net).


구조고도화 사업을 위해 서울디산의 경우 전통 제조업 중심의 공단을 첨단 신산업 중심의 산업단지로 고도화한다는 목표를 설정한다. 1997년 7월 구로공단 첨단화계획 고시하고 2000년 12월 기존의 구로공단을 ‘서울디지털산업단지’로 명칭변경하면서 본격적으로 구조고도화 사업을 추진하게 된다. 그것의 주요 내용은 고도기술, 벤처산업, 패션디자인, 기타지식산업으로 업종을 재배치하는 것이었는데(<그림 2> 참조), 이를 위해 정부는 산집법 개정을 통해 단지 재편을 위한 제도적 기반을 마련하게 된다. 결국 서울디산에서 구조고도화 사업이란 정부의 적극적인 제도적 뒷받침과 자금지원, 세제혜택을 통해 고부가가치 첨단·정보지식형 산업을 적극 유치하는 것을 골자로 하고 있다.

구조고도화 사업을 위해 서울디산에서 구체적으로 진행된 것은 아파트형 공장의 활성화이다. 제조업이 빠져나간 자리에 아파트형 공장을 대규모로 건설하고, 여기에 IT산업이나 첨단기술업종, 각종 서비스산업을 유치한 결과, 서울디산은 소위 ‘첨단산업’ 중심의, 서비스업 중심의 공단으로 변모하게 되었다.

① 지식산업센터(아파트형 공장) 활성화

서울디산에서 아파트형 공장의 건설이 본격화하기 시작한 시점은 2000년으로 볼 수 있다. 그 해 10월 현재의 산단이 입지하고 있는 키콕스벤처센터 건물이 들어서면서 아파트형 공장 건설붐이 일어나기 시작한 것이다. 이후 민간건설사가 앞다투어 아파트형 공장 건물을 활발히 건설, 공급하면서 타지역, 지방으로부터 중소기업, 벤처기업들이 서울디산으로 모여들기 시작했다.

아파트형 공장 건설 붐이 가속화된 것에는 정부의 규제완화 정책이 크게 작용했다. 정부는 아파트형 공장을 수도권 총량제 적용을 받는 대상에서 제외함으로써 아파트형 공장의 공급 활성화를 유도했으며, 또한 기존에는 제조업만 가능하던 입주가능 업종을 사업지원서비스업, 연구개발업 등의 서비스업이 포함된 지식기반산업으로 확대시킴으로써 비제조업의 입주를 적극 유도하게 된다.

정부의 적극적인 지원에 힘입어 아파트형 공장의 수는 급속히 증대하게 된다. 특히 2003년에는 22개의 건물에 대한 설립이 승인되면서 서울디산이 아파트형 공장 중심의 공단으로 자리잡게 되는 결정적 전환점이 된다. <그림 3>에 따르면, 1999년까지 9개에 불과하던 아파트형 공장은 지속적으로 증가하여 2010년 7월 현재 103개의 건물이 준공완료 혹은 건축 중에 있다. 아파트형 공장의 급속한 확대에 따라 그것의 건축 연면적도 1999년 7만 7천 m2였던 것이 2010년 7월 현재에는 459만 1천 m2에 이르러 서울디산 전체면적의 2.3배에 달하게 된다. 아파트형 공장 입주업체 또한 1999년 254개로 단지전체 입주업체 597개사 중의 42.5%정도였으나 2010년 3월에는 8,611개사로 단지전체 입주업체 총 수인 9,351개사의 92%가 아파트형 공장에 입주하고 있다.

<그림 3> 서울디지털산업단지 아파트형 공장 공급 추이
- 자료: 한국산업단지공단(2010a).


아파트형 공장은 소음, 진동 등의 문제로 인해 제조업 활동이 어려운 조건이며, 봉제공장이나 간단한 기계만을 갖춘 초 영세사업장만이 제조활동을 수행할 수 있을 뿐이다. 따라서 아파트형 공장 중심의 공단은 생산을 통한 부가가치창출이라는 공단 본연의 기능을 발휘하기 어렵게 만드는 요인이 된다. 또한 초 영세사업장 중심의 공단은 극도로 불안정한 노동을 양산해내는 주범이 되고 있다.

한편, 공단관리본부는 건설 및 임대자본의 수익을 확보해주기 위해 규제완화를 통해 입주가능 업종을 대폭 확대해주었다. 그 결과 생산과는 무관한 콜센터, 유통업체, 물류업체, 인력파견업체 등 불안정노동을 대폭 양산하는 업체들이 세제 및 금융혜택을 받으면서 입주하게 되었다. 더욱이 제조업이라고 하더라도 초 영세사업장이거나 실질적인 생산활동을 수행하지 않는 일종의 사무실 개념의 제조업체들이 대부분인 것이 현실이다.

또한 산업 활동과는 무관한 임대사업자들이 공간을 분양받고 임대수익을 획득하는 경우도 많다. 이와 같은 조건에서 향후 부동산 경기의 변화에 따라 서울디산 지역은 분양실적 부진과 건설 및 임대업체의 연쇄적 부도로 공단 자체가 몰락하게 될 가능성도 없지 않은 것으로 사료된다. 산업활동과 무관한 부동산 경기, 건설경기의 부침에 따라 산업활동의 운명이 좌우되는 구조가 형성되면서 공단의 불안정성이 높아지고 있는 것이다.

결국 아파트형 공장의 활성화는 제조업 중심의 공단을 재개발의 미명하에 부동산 개발 및 건설자본이 본격적으로 수익을 추구하는 공간으로 변모시키는 ‘빛나는’ 성과를 거둔 것으로 보인다. 현재 아파트형 공장 건설 붐은 서울디산 인근 지역인 독산동, 시흥동, 구로동 등으로 확산되고 있다.

② 서울디지털산업단지의 첨단화: 산업공단의 정체성 상실


구조고도화 사업이 추진되고 아파트형 공장이 활성화되면서 서울디산은 소위 ‘첨단산업’ 중심의 공단으로 변모하고 있다. <표 4>는 서울디산의 첨단산업 현황을 보여주고 있다. 2009년 말 현재 서울디산의 첨단산업 비중은 69.5%에 달한다.

첨단화는 서울디산을 소규모영세사업장 중심의 공단으로 변모시켰다. 실제로 <표 4>에서도 알 수 있듯이 서울디산의 업체당 평균고용규모는 16.9명으로 타 산업단지에 비해 상대적으로 적은 편이다. 특히 업종별로 보면 첨단 서비스업(18명) 보다 첨단 제조업(13.7명)의 업체당 평균고용규모가 더 작은 것으로 나타나고 있다. 이는 대부분의 업체들이 아파트형 공장에 입지하고 있기 때문이다.

한편, 첨단화가 진행되면서 서울디산의 산업공단으로서의 정체성이 상실되고 있다. 서울디산의 첨단화는 2000년대 초반까지 제조업을 중심으로 진행되었다. 이후 2004년을 기점으로 첨단서비스업이 첨단화를 선도하게 된다. 즉 첨단화의 미명하에 공단에 들어올 수 없는 업종들이 들어오기 시작한 것이다. 이는 제조업 공장이 빠져나간 상태에서 공단을 활성화시키기 위한 정책적 대응이라기보다는 오히려 제조업 공장을 내쫓는 정책, 제조업이 공단에 들어오기 힘들게 만드는 정책이라고 볼 수 있다. 그에 따라 생산을 통한 부가가치의 창출이라는 공단 본연의 기능은 갈수록 희석화되고 있다.

마지막으로 서울디산의 첨단화와 지역주민·노동자들의 발전 간의 관계에 대해 재고해볼 필요가 있다. 첨단산업의 연구개발 부문은 고용 흡수력이 미약한 부문이다. 이 부문에 필요한 노동력은 고도의 훈련과 인적자본의 축적을 필요로 하며, 따라서 이것만으로 대량의 고용창출은 어렵다. 한편, 첨단화, 구조고도화의 명분 하에 서울디산에서 활성화되고 있는 유통부문의 경우 유통 대기업에 종속된 수많은 영세 자영업자와 엄청난 불안정노동을 양산하는 대표적인 부문이다. 결국 실질적인 상품생산부문을 동반하지 않는다면, 수사의 화려함에도 불구하고 첨단화로 인한 실질적인 고용 창출이나 지역에 대한 파급효과를 크게 기대하기는 어렵다. 첨단화를 통한 발전이 성공한다고 하더라도 그것이 지역주민이나 노동자들의 발전과는 무관한 발전이 될 수 있는 것이다.

③ 2단지 지식기반산업 집적지구 지정(2009년)

※ 지식기반산업집적지구 지정현황 (한국수출산업국가산업단지 관리기본계획)
가) 명 칭 : 서울디지털산업단지 지식기반산업 집적지구
나) 지정근거 : 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제22조 및 같은 법 시행령 제29조, 지식경제부 고시 제2009-313호(2009.12.23)
다) 범 위 : 서울특별시 금천구 가산동 소재 서울디지털산업단지 2단지 일원
라) 지정사유
1) 서울디지털산업단지 중 도심화가 급격히 진전되고 있고 지식산업의 입주가 증가하고 있는 2단지를 지식기반산업 집적지구로 지정하여 도심형산업단지의 성공적 모델로 육성함
2) 서울디지털산업단지 중심에 위치한 2단지를 단지 전체의 지원기능 거점으로 육성하여 단지내 점증하는 유통․문화․복지시설에 대한 수요를 충족시킴
마) 주요 유치업종
1) 지식기반산업, 지식산업, 정보통신업(산집법 시행령 제4조의4, 제6조 제2항 및 제3항에 열거한 업종)
2) 섬유제품 제조업(표준산업분류 13), 의복․의복액세서리 및 모피제품 제조업(동분류 14), 가죽․가방 및 신발제조업(동분류 15)
3) 전문디자인업(동분류 732), 전문디자인업 관련 기업부설연구소 및 노동부장관 승인 직업교육시설(공공직업훈련시설, 직업훈련원, 직업전문학교)
바) 주요 지원기관 및 입주업체 생산활동 지원을 위한 시설의 유치
1) 지식서비스에 대한 특허 및 지적재산권 취득, 수출마케팅, 자금 등을 지원하는 주요기관의 유치
2) 지식산업의 집적화를 촉진하고 산업단지 도심화 진전에 따른 유통․문화․복지 기능을 보강하기 위한 시설 유치
3) 집적지구내 아파트형공장의 지원시설에 의류 및 패션산업 활성화를 위하여 지원시설 총 면적의 50%까지 설치가능한 다음의 업종*
* 가정용 직물제품소매업(47411), 한복소매업(47412), 남녀용 정장소매업(47413), 유아용의류소매업(47414), 내의소매업(47415), 셔츠및기타의복소매업(47416), 기타 섬유․직물 및 의복액세서리 소매업(47419), 신발소매업(47420), 가방및기타가죽제품소매업(47430), 운동및경기용품소매업(47631)

사) 기타사항
1) 지식기반산업집적지구 현황도 : 별첨 #3
2) 서울디지털산업단지 지식기반산업 집적지구에 관한 세부사항은 지식경제부 고시 제2009-313호에 따르며, 2009년12월23일부터 시행함

최근 들어 산단은 서울디산 2단지를 전체 공단의 지원기능 거점으로 육성한다는 명목 하에 2009년 12월 2단지를 지식기반산업 집적지구로 지정했다. 여기에는 지자체의 요구가 많이 반영된 것으로 보인다. 2단지 관할 지자체인 금천구는 쇼핑몰이 대규모로 들어서있는 2단지를 패션디자인 타운으로 특화하고, 3단지를 IT 중심의 ‘첨단디지털벤처밸리’로 중점육성하고자 하고 있다. 그것을 통해 IT, 패션, 문화예술을 콘텐츠로 하는 서울의 대표적 산업 관광코스로 개발하려 하고 있는 것이다.

집적지구 전환의 일환으로 2단지 내 산업시설구역의 일부를 지원시설구역으로 용도변경하는 조치가 취해졌다. 이 작업은 집적지구 지정 1-2년 전부터 시작되었고, 최근에는 2010년 6월 다시 산업시설구역 일부가 지원시설구역으로 용도변경되었다.

그런데 지원시설구역으로 용도변경된 부지가 모두 W몰, 마리오 등 이미 공단 내 대표적 쇼핑몰이 들어서있던 공간으로서, 새로운 추가적 지원시설이 들어서기 어려운 공간이라는 점이 주목할 만하다. 사실 이들 쇼핑몰들이 공단의 산업시설구역에 입지하여 세제 및 금융혜택을 받으며 영업활동을 전개하는 것이 적법한지에 대해 이전부터 지속적으로 논란이 되어왔다. 이를 감안하면 구역 용도변경은 공단활동을 효과적으로 지원할 수 있는 새로운 인프라를 구축하기 위함이라기보다는 오히려 입주자격 논란이 있던 유통 대기업의 영업활동에 면죄부를 부여해준 것에 불과하다. 여전히 산업시설구역에 자리잡고 있는 유통 대기업이 많다는 점을 감안해보면 이와 같은 방식의 구역 용도변경은 이후에도 몇차례 더 이어질 수 있다고 생각된다.

이와 관련하여 주목할 만한 또 하나의 사실은 지식기반산업 집적지구로 지정되면서 산업시설구역 내에서도 섬유 및 의류소매업이 활동할 공간을 대폭 확장시켰다는 것이다. 즉 기존 산업시설구역에 위치한 아파트형 공장의 50%까지 섬유 및 의류소매업이 들어설 수 있도록 규정이 개정된 것이다.

결국 집적지구 전환이라는 최근의 변화는 산업활동 활성화라는 공단본연의 산업적 이해보다는 새로운 관광자원의 개발, 생산보다는 소비를 중시하는 도심재개발이라는 지자체의 이해, 그리고 비생산적 자본의 이해를 우선시하는 공단 재개발 방향을 잘 보여주는 것이라고 할 수 있다.

④ 가리봉 재정비촉진지구 개발(2004.2~2015년)

가리봉 재정비촉진지구 개발 사업은 서울디산 내 산업활동 지원 인프라가 협소한 문제를 해결하려는 시도이다. 즉 구조고도화 사업이 진행되고 서울디산의 첨단화가 실현되고 있지만 구조고도화를 뒷받침할 수 있는 인프라가 부족하며, 따라서 가리봉동을 ‘신산업 지원을 위한 상업 및 주거기능을 추가한 복합도시’로 개발하여 공단의 배후거점기반시설로 기능하도록 하려는 것이다.

개발계획의 기본구상은 <그림 4>를 통해 확인할 수 있다. 이에 따르면 해당 지역을 몇 개의 블럭으로 나누고 서로 다른 기능들을 부여하고 있다. 그 중 A블럭은 서울디산의 지원기능 중심으로 개발한다는 구상 하에 상업, 업무, 숙박(호텔), 주거가 복합된 지역으로 개발하려고 하고 있다. B블럭과 C블럭은 역세권 고밀복합주거구역으로 개발함으로써 주거와 상업과 문화가 어우러진 공간으로 만들겠다는 구상을 하고 있다. 한편 D블럭은 공동주택단지로 개발하여 현재의 거주민(세입자)들이 재정착할 수 있는 공간을 만들겠다는 계획을 내고 있다. 이와 더불어 가산디지털단지5거리(구 가리봉5거리) 고가차도를 철거하고 남부순환도로를 지하화하고 상부를 생태공원화하여 산업단지간 단절을 해소하며, 또한 문화 특화거리를 조성하여 디지털문화의 거리로 육성하겠다는 계획을 추진하고 있다.

<그림 4> 가리봉 재정비촉진지구 개발구상
- 자료: 구로구청(http://www.guro.go.kr).


가리봉 재정비촉진지구 개발은 기본적으로 지자체의 도시재개발 사업이다. 관할 지자체인 구로구는 이 사업에 대해 서울디산의 지원거점으로서의 위상보다는 낙후지역 이미지 개선에 강조점을 두고 있다. 이와 같은 사업은 최근의 뉴타운 사업이나 이전부터 진행되어온 각종 도시재개발 사업에서 무수히 본 바가 있다. 그와 같은 사업에서는 기본적으로 건설자본과 지주의 이해 속에 사업이 진행된다. 그 결과 지금까지 도시재개발 사업은 많은 경우 낙후지역의 주민들을 몰아내어 중산층에게 넘겨주는 결과를 낳았다. 가리봉 재정비촉진지구 개발도 이와 유사한 방향으로 진행될 가능성이 높아보이는데 역세권 고밀복합주거 개발, 상업과 업무와 호텔과 주거가 복합된 디지털 지원센터 개발 등의 프로그램에서 가능성을 짐작해볼 수 있다.

결국 낙후지역 이미지 개선을 중시하는 지자체의 정책이 구조고도화된 첨단산업 중심의 공단에 걸맞는 지원시설을 제공하겠다는 산단의 이해와 결합한 결과 가리봉재정비촉진지구 개발은 상업과 업무와 호텔과 주거가 복합된 디지털 지원센터 개발, 디지털 문화거리 조성 등으로 나타나고 있다. 공단의 산업활동을 뒷받침하는 지원하는 구역이라기보다는 관광과 서비스가 결합된 소비의 중심으로 개발되려 하고 있는 것이다.

# 참고자료 2> 산업단지 구조고도화 시범사업 진행현황
- 출처: 한국산업단지공단 홈페이지 (http://www.kicox.or.kr) (생략)

# 참고자료 3> 구미공단 구조고도화 사업 관련 신문기사
구조고도화 사업 즉각 중단 하라...사람 보다 돈이 먼저라는 우리사회의 모습을 그대로 반영한 사업, 돈보다 지역서민이, 노동자가 먼저.. 뉴스일자: 2014. 5. 22 (생략)

# 참고자료 4> 남동공단 구조고도화 사업 관련 신문기사
거창한 남동산단 구조고도화 알맹이 없다 ... 저널리스트 2014. 1. 30 (생략)

# 참고자료 5> 산업단지 혁신사업(2014~)
- 출처: 한국산업단지공단 홈페이지 (http://www.kicox.or.kr)

추진경과

산단 경쟁력강화방안(제3차 무투회의 보고, ‘13. 9.25) 후속조치로 구조고도화 사업 추진단지*를 대상으로 ‘14년 ’혁신산단‘을 공모(‘13.11.14)

* 시범단지(4개):반월·시화, 남동, 구미, 익산 국가산업단지** 확산단지(5개):서울, 창원, 부평·주안, 군산, 대불

제5차 무투회의에서 리모델링 단지 선정결과 및 추진 방안 발표(‘14. 3.12)
- ‘14년 관계부처 합동으로 6개소를 리모델링 대상으로 선정
• 공동사업(재생+구조고도화) : 구미1국가산단, 안산 반월국가산단
• 구조고도화사업(산업부) : 대불국가산단, 창원국가산단
• 산단 재생사업(국토부) : 춘천 후평일반산단, 진주 상평일반산단

혁신단지 사업내용

공간재편
- 중장기「마스터플랜(종합계획)」수립을 통해 체계적인 산단혁신 추진
- 산단별 업종특성에 맞는 특화된 도시 이미지 형성 추진
- ‘융복합집적지’를 순차개발하여 산단전체의 공간재편 유도


혁신역량 강화
- ‘산업집적지 경쟁력강화사업’을 통해 산·학·연 클러스터 조성 지원
- ‘종합비즈니스센터’를 건립하고 KOTRA 등 기업지원기관을 집적화

환경개선
- 노후 산업단지 환경개선에 정부역량을 결집* ‘14년 산업단지 고용환경개선 합동공모 사업 외에도 중소기업 및 근로자를 위한 타부처 사업 등을 지속 발굴하여 혁신단지에 지원
< ‘14년 산업단지 환경개선 합동공모 대상사업 >
• 산업부: 산업단지 환경조성사업(공동주거·주차시설)
• 고용부: 근로자종합복지관, 클린사업장사업(체력단련실, 목욕시설), 공동 직장어린이집, 지역맞춤형 일자리창출 지원(훈련·취업지원, 연구, 포럼)
• 문체부: 산업단지 문화재생사업
• 교육부: 산업단지 캠퍼스(대학)
- 통근버스 확대 운영(現行 9개 → 改善 20개), 공동 주차장 조성 등을 통해 교통여건 개선
- QWL 밸리펀드를 활용해 민간투자 확대 및 편의시설 확충 도모
- 산단별 테마거리 조성 및 관련 페스티벌 개최 추진

# 참고자료 6> 산업단지 환경개선 펀드사업
- 출처: 한국산업단지공단 홈페이지 (http://www.kicox.or.kr)

편드조성개요

조성목적 : 노후 산업단지 환경개선에 민간부문 참여와 금융자본 투자를 촉진하기 위하여 정부 시드머니로서 펀드를 조성·투자

투자분야 : 산업단지 환경조성사업(QWL밸리 조성 사업) *「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제45조2에 따른 구조고도화사업

펀드유형 : 투자신탁펀드(사모형, 폐쇄형, 단위형, 부동산집합투자기구) *「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제45조2에 따른 구조고도화사업

모집방식 : 대상프로젝트 확정 후 자금모집(프로젝트 펀드)

운용주체 : 「자본시장법」제8조제4항에 따른 집합투자업자(자산운용사)

투자방식 : SPC(프로젝트회사)의 지분 또는 대출형태로 투자

사업 추진방안

환경개선에 대한 수요가 높은 단지 내에서 가용 부지를 확보하고 공공성과 수익성을 감안한 사업계획 수립

< 사업추진절차 >
① 투자대상 부지 결정 → ② 사업자 공모·선정 → ③ 사업계획 확정(건축계획, 자금조달계획 및 입주자 유치계획 등) → ④ 펀드 조성·투자 → ⑤ 사업시행 법인 설립(SPC 등) → ⑥ 사업 시행 → ⑦ 분양·임대 → ⑧ 투자비 회수

1,2,3차 펀드 투자 사업 현황


투자구조 및 조감도
1차 사업: 반월 호텔 및 주거편의시설



2차 사업: 시화 환경업종 집적화 사업


* 각주

1)‘금융화’란 “산업 기업이 엄격한 의미의 금융활동에 더 많은 가용자원을 할당하고, 그럼으로써 주활동인 산업활동이 위축되는” 현상을 지칭한다(살라마, 2003: 245). 여기에서 금융활동이란 부동산 투자나 지대수익 추구 등 가치를 창조하는 재화 및 서비스의 생산 활동을 생략한 채 전개되는 수익추구활동이라고 할 수 있다.
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