복잡한 '기후 금융'의 세계에서 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)은 좋은 대안으로 제시되고 있다. 정의로운 에너지 전환 파트너십을 설계하고 옹호하는 사람들은 "새로운 금융 패러다임"이자 "전 세계의 정의로운 전환을 지원하는 방법에 대한 템플릿"이라고 말한다.

이 모든 것은 표면적으로는 2021년 11월 글래스고에서 열린 유엔(UN) 기후 회담(COP26)에서 부유한 국가('국제 파트너 그룹' 또는 IPG로 대표되는)와 남아프리카공화국 간의 첫 JETP가 공개되면서 시작되었다. 6개월 후인 2022년 6월, G7 정상들은 인도네시아와 베트남을 포함한 더 많은 정의로운 에너지 전환 파트너십(이하 JETP로 약칭)을 준비 중이라고 밝혔다. 2022년 11월에는 이집트가, 2023년 6월에는 세네갈이 JETP 그룹에 합류했다. 코트디부아르, 콜롬비아, 인도, 케냐, 모로코, 나이지리아, 태국, 카자흐스탄, 몽골, 필리핀이 참여하는 정의로운 에너지 전환 파트너십이 논의 중인 것으로 알려졌다.

각 사례에서 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)의 목표는 글로벌 사우스 국가들이 석탄에서 벗어나거나 사회적으로 정의로운 방식으로 재생 에너지 배치를 가속화할 수 있도록 양허성 및 상업적 대출(아래 설명)의 형태로 금융을 '동원'하는 것이다. 남아프리카공화국에 85억 달러, 베트남에 155억 달러, 인도네시아에 200억 달러 등 첫 번째 JETP에 따라 약속된 재원은 부유한 국가들이 수년간의 막연한 약속 끝에 마침내 유엔 기후변화협약(UNFCCC)에 따라 "개발도상국 당사국이 유엔 기후변화협약의 목표를 이행하는 데 재원을 제공"해야 하는 의무를 이행하기 시작했음을 나타낸다.

민간 금융 이해관계자들이 정부와 협력하여 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)를 개발하고 이행하기로 약속한 것은 JETP를 전환 자금 조달의 모델로 제시하려는 노력에 정치적 무게를 더했다. 유엔 기후협약당사국총회(COP26)에서 550개 기업(자산 규모 130조 달러)이 연합한 탄소중립 금융 연합(GFANZ)은 "탄소중립을 위한 세계 경제의 전환"의 일환으로 JETP에 자금과 전문성을 지원할 준비가 되어 있음을 선언했다.

비판의 자제

북반구에 기반을 둔 환경 비정부기구(NGO), 진보적 정책 단체, 일부 노조는 일반적으로 JETP를 호평해 왔다. 2022년 이집트 샤름엘셰이크에서 열린 유엔 기후회담(COP27)에서 당시 국제노동조합총연맹(ITUC) 사무총장 샤란 버로우는 남아프리카의 정의로운 에너지 전환 파트너십 심의가 "모든 곳에서 모방해야 할 모델"이라며 노조에 "테이블에 앉을 자리가 주어졌기 때문"이라고 찬사를 보냈다." 해외개발연구소는 "현재 남아공의 여러 석탄 화력 발전소를 폐쇄하고 화석 연료 노동자의 재교육을 실시하며 탄광 지역의 지역 경제 개발을 지원하는 데 필요한 국제 [개발] 금융 규모를 확보할 수 있는 다른 메커니즘은 없다"고 말했다.

그러나 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)에 대한 지원은 여러 가지 이유로 인해 임시적이고 잠정적인 경우가 많지만 잘못된 방향으로 이루어지고 있다.

“부유한 국가들이 정말로 전 세계 석탄 사용을 줄이고 싶다면 해외로 석탄을 수출하는 것을 중단해야 한다.”

첫째, 정의로운 에너지 전환 파트너십은 '탄소 배출 집약적인 중진국의 탈탄소화 가속화'로 이어질 것으로 예상되지만, 석탄 사용을 크게 줄이지는 못할 것으로 보인다. 오늘날 전 세계 석탄 사용량은 역사상 최고치를 기록하고 있으며 단일 탄소 배출원 중 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 석탄 사용을 줄이면 기후 혜택을 얻을 수 있지만, 남아프리카공화국, 인도네시아, 베트남 등 주요 JETP 국가 3곳의 연간 석탄 소비량은 전 세계 석탄 소비량의 4.3%에 불과한 반면, 국제 파트너 그룹(IPG) 국가 중 독일과 미국 두 곳만 합쳐도 11.5%를 차지한다. 부유한 국가들이 정말로 전 세계 석탄 사용을 줄이고 싶다면 해외로 석탄을 수출하는 것을 중단해야 한다. 호주는 석탄의 80%를 주로 인도, 일본, 한국으로 수출한다. 미국 역시 주요 수출국이다. 2022년 미국은 미국 석탄 생산량의 약 14%에 해당하는 약 8천만 톤의 석탄을 수출했다. 미국은 인도네시아, 호주, 러시아에 이어 4번째로 큰 수출국이다.

민영화 합법화

둘째, 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)의 정의로운 전환 차원은 구체성이 부족하다. 국제 노동계는 정의로운 전환의 원칙이 파리 협정에 포함되도록 노력했고, 남아공과 인도네시아에서는 노조와 시민사회 단체가 협정 이행 논의에 참여하도록 초청받았다. 그러나 이러한 논의 테이블의 참여가 에너지 민영화 추진을 막을 수는 없었다. 예를 들어 남아프리카공화국에서는 JETP가 발표되기 거의 3년 전인 2019년 2월 초, 시릴 라마포사 대통령이 "정부가 노동계, 에스콤(공공 전력회사), 기타 이해관계자들과 함께 공정한 전환의 세부 사항을 마련하기 위한 과정을 주도할 것"이라고 선언한 바 있다. 그러나 같은 연설에서 라마포사 대통령은 "자금 제공자와 시장으로부터 다양한 운영 자금을 훨씬 쉽게 조달하기 위해" 에스콤(공공전력회사)의 해체, 즉 "분리"를 발표했다.

노조는 일반적으로 세계은행이 주도하는 민영화 과정의 첫 번째 단계가 번들링 해제라는 점을 인식하고 정부의 결정에 반대했으며, 계속해서 반대하고 있다. 전국광부노동자노조(NUM)는 에스콤이 하루에 9300만 남아공 달러(약 520만 달러)의 손해를 보고 있다며 민간 풍력 및 태양광 업체와의 전력 구매 계약을 취소할 것을 촉구했다. 남아공의 노동 운동은 라마포사에게 에스콤이 재생 에너지 생산자가 될 수 있는 대안적인 접근 방식을 고려할 것을 촉구했다. 부유한 국가들이 정말로 전 세계 석탄 사용을 줄이고 싶다면 해외로 석탄 수출을 중단해야 한다.

그러나 노조의 반대는 무시되었다. 라마포사를 지원하고자 하는 국제 파트너 그룹은 "전력 부문의 정책 개혁을 통한 환경 조성(예: 공공 유틸리티인 에스콤의 번들링 해제 등)"을 조건으로 JETP에 85억 달러를 투자했다.

인도네시아에서도 노조가 주도하는 유사한 민영화 반대 투쟁에서 에너지 노조는 2016년 인도네시아 헌법재판소에 전력 부문에서 민간 소유 전력 회사(독립 전력 생산자, IPP)의 확장을 중단해 달라는 항소를 성공적으로 제기했다. 노조는 독립 전력 생산자(IPP)의 확장이 에너지 및 기타 필수 서비스를 인도네시아 국가가 계속 통제하도록 보장한 헌법 33조를 위반했다고 주장했다. 법원은 이에 동의했지만 정부는 포기하지 않았다. 2020년 제정된 옴니버스 법은 국영 전력회사인 PLN(페루사한 리스트릭 네가라)과 함께 민간 및 협동조합 에너지 생산업체의 존재를 승인했다. 법의 문구는 무해해 보였지만 법의 의미는 전혀 달랐다.

인도네시아와의 IPG-GFANZ JETP 계약이 발표된 후, 노동조합은 의견을 제시하도록 초청받았다. 남아공과 마찬가지로 정의로운 에너지 전환 파트너십 자체는 논의 테이블에 오르지 않았고 에너지 민영화 추진도 논의되지 않았으며, 노동운동은 "JETP 이행이 정의로운 전환의 원칙을 준수하는지 감시하고 보장하는" "이해관계자"로 묘사되었다.

모두 차려입기

정의로운 에너지 전환 파트너십에 회의적인 세 번째 이유는 자금 조달의 실제 상황과 관련이 있다. 과대 광고에도 불구하고 정의로운 에너지 전환 파트너십의 첫 번째 트랜치에 대한 자금 조달은 여전히 보이지 않는다.

여러 보고서에서 이를 설명하려고 시도했다. 한 보고서는 국제 파트너 그룹 "호스트 국가" 모두의 "후속 조치 부족"을 지적하며 "협력 정신을 훼손할 위험이 있다"고 지적했다. 파이낸셜 타임즈는 "다자개발은행(MDB)의 일관된 지원 부족과 자금이 확보되기 전에 정치 지도자들이 거래를 조기에 발표한 것"을 그 원인으로 꼽았다.

따라서 정의로운 에너지 전환 파트너십을 부유한 나라의 무관심과 인색함의 또 다른 신호로 치부하고 싶은 유혹이 있다. 또는 브루킹스 연구소의 한 논문에서는 이를 "낡은 탄소 경제에 집착하는 노동계와 기업 내 세력"이라고 설명한다. 어느 쪽이든, 정의로운 에너지 전환 파트너십은 겉모습은 화려하게 치장했지만 결국에는 갈 곳이 없을지도 모른다.

혼합 안에서

그러나 이러한 설명은 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)에서 일어나고 있는 일(또는 일어나지 않는 일)을 완전히 설명하지 못한다. 이를 위해서는 기후 금융에 대한 보다 심층적인 분석이 필요하다.

1990년대 초 유엔기후변화협약 협상에서 채택된 "공통적이지만 차별화된 책임과 각자의 역량"이라는 원칙에 따라 부유한 국가들은 "북반구에 대한 재정, 기술 및 역량 강화 지원의 제공을 강화해야 할 긴급한 필요성"을 인정했다. 이 분명한 의무는 이후 공식적으로는 아니지만 그 표현이 바뀌었다. 부유한 국가들은 금융을 제공하는 대신 금융에 대한 접근성을 제공하는 것에 대해 이야기하기 시작했는데, 이는 완전히 다른 제안이다. 이 미묘하지 않은 변화는 2009년 말 코펜하겐에서 열린 유엔 기후회담(COP15)에서 힐러리 클린턴 미 국무장관이 2020년까지 부유한 국가들이 "공공 및 민간의 다양한 출처"에서 연간 1천억 달러를 공동으로 "동원"할 것이라고 발표하면서 가시화되었다. 다시 말해, 부유한 국가들은 기후 금융이 보조금에 중점을 둔 '해외 개발 원조'의 연장선이 되는 것을 원치 않았고, 대출의 형태를 취하기를 원했다.

“북쪽에서 남쪽으로 흘러가는 기후 금융은 너무 미미해서 부유한 국가들에게 외교적 난처함이 되고 있었다.”

2015년 파리 협정이 채택될 무렵, 남북 간 기후 재원이 너무 미미해 부유한 국가들의 외교적 난처함이 되고 있다는 사실이 분명해졌다. 세계은행은 기후와 지속 가능한 개발 목표를 모두 달성하기 위해 개발 대출을 활용하여 추가적인 민간 투자(소위 혼합 금융)를 촉진하는 방향으로 방향을 전환했다. 세계은행은 수십억 달러의 개발 금융이 민간 투자자로부터 수조 달러의 자금을 '확보'할 수 있을 것으로 믿었다.

숫자로 보는 문제의 핵심

정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)의 핵심은 바로 이 "수십억에서 수조 달러"의 혼합 금융 모델이다. 이 모델에는 상업 대출(시장 이자율로 발행), "양보" 금융, 보조금이 혼합되어 있다. 양보 대출은 시장보다 낮은 이자율을 제공하며, 때로는 대출자가 몇 년 동안 부채 상환을 하지 않아도 되는 유예 기간, 즉 "JETP 할인"을 제공한다. 이 두 가지 형태의 금융을 결합하면 민간 투자가 크게 활성화될 수 있다. 남아공과 인도네시아의 현지 엘리트들은 이 모델을 믿고 있으며, 부유한 국가들만큼이나 열정적으로 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)를 받아들였다.

그러나 빌리언 투 트릴리언스가 출범한 지 6년 후인 글래스고에서 열린 유엔 기후협약당사국총회(COP26)에서 유엔이 의뢰한 연구에 따르면 자금의 흐름은 연간 1,000억 달러에 훨씬 못 미치며, 개발 은행이 투입하는 4달러당 민간 투자자가 추가하는 금액은 1달러 미만이라는 사실이 밝혀졌다.

2021년 국제에너지기구(IEA)는 "신흥 및 개발도상국"(EMDE)이 "전 세계 인구의 3분의 2를 차지하지만 청정에너지 투자의 5분의 1에 불과"한 이유는 "금융 동원에 대한 지속적인 도전" 때문이라고 분석했다. 하지만 이러한 "지속적인 도전"은 수익이 충분하지 않다는 한 가지로 요약된다. 한 애널리스트의 말을 빌리자면, "모든 민간 부문 주체에게 투자 환경은 매우 중요하다. 우리가 알다시피, 저소득 국가에서는 종종 수익 대비 위험 프로필이 존재하지 않는다."

이것이 바로 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)이 쇠퇴하는 이유를 설명한다. 민간 투자자의 입장에서 프로젝트별로 보면, 글로벌 북부에 투자하는 수익률과 비슷한 수준의 수익이 보장되어야 한다. 부유한 국가에 덜 위험한 투자 기회가 있는데 왜 더 많은 프로젝트 위험을 감수할까?

세계은행과 현재 국제 파트너 그룹(IPG)와 탄소중립금융연합(GFANZ)은 양허성 대출을 통해 청정 에너지 프로젝트의 '은행성'을 높일 수 있기를 희망하지만, 증거에 따르면 북쪽과 남쪽의 수익 수준 격차가 너무 큰 경우가 많다. 다시 말해, '지원 환경'이 충분히 조성되어 있지 않을 가능성이 높다는 것이다. 민간 부문이 나서지 않으면 이미 부채가 많은 개발도상국이 자체적으로 전환에 따른 재정 부담을 감당하기 어렵다는 것을 알고 있기 때문에 다자개발은행도 약속을 현금으로 전환하는 것을 꺼리는 이유도 여기에 있을 수 있다.

촉매는 어떻게?

애초에 기후 금융은 북반구의 남반구에 대한 생태적 부채를 해결하기 위한 것이지, 북반구의 대차대조표에 금융 부채를 더 늘리기 위한 것이 아니었다. 인도네시아의 경우, 200억 달러의 자금 중 약 20%는 상업 대출, 약 70%는 양허성 대출의 형태로 제공될 것으로 예상된다. 하지만 아무리 저렴한 대출이라도 이자와 함께 상환해야 한다. 자카르타에 본부를 둔 기후정책이니셔티브(CPI)의 티자 마피라는 두바이에서 열린 유엔 기후회담(COP28)에서 인도네시아의 JETP에 대해 언급하면서 "양허성 대출은 MDB를 통해 이루어져야 하고, 국제개발금융기구(MDB)는 주권 보증을 요구하므로 인도네시아가 [JETP의] 양허성 대출에 접근하려면 84억 달러의 주권 보증을 따로 마련해야 할 수도 있다"고 지적했다.

그러나 남아프리카공화국의 경우, 제안된 JETP 자금의 80% 이상이 상업 대출의 형태로 제공될 예정이어서 2024년 2월 실업률이 32%를 넘어서는 상황에서 정부가 전면적인 긴축 정책을 추진하고 있는 국가에 상당히 많은 부채를 부과하게 될 것이다. 베트남의 상황은 조금 더 낫다. 국제 파트너 그룹 자금 조달의 70% 가까이가 상업 대출 형태이며, 양허성 대출은 국제 파트너 그룹(IPG) 패키지의 4분의 1 미만을 차지한다. 개발도상국이 더 많은 부채를 떠안아야 하는 정책은 '정의롭지' 않다.

“개발도상국이 더 많은 부채를 떠안아야 하는 정책은 '정의롭지' 않다.”

이러한 현실을 직시할 때, 일부 진보주의자들처럼 개발도상국 정부가 현재 곤경에 처해 있다고 비난하는 것은 잘못된 것이다. 개발도상국이 더 많은 부채를 떠안아야 하는 정책은 특히 그 결과가 배출량 감소라는 '글로벌 공공재'를 창출하기 위한 것이라면 '정의롭지' 않다. 석탄 사용을 줄이는 것이 정말 글로벌 공공재라면 왜 남아프리카공화국, 인도네시아, 베트남이 재정적 책임을 져야 할까?

그러나 기후 금융의 위기는 혼합 여부와 관계없이 전 세계에 영향을 미친다. "녹색 성장"의 선지자 니콜라스 스턴 경과 그의 동료들이 2022년 연구에서 강조했듯이, 클린턴 장관의 연간 1,000억 달러 재정 목표는 정치인과 외교관들에 의해 협상된 것이며 "무엇이 필요한지에 대한 분석에서 도출된 것이 아니다."라고 지적했다. 다시 말해, 에너지 전환 목표를 달성하려면 훨씬 더 많은 돈이 "풀려야" 한다는 것이다. 이 연구는 "중국을 제외한 개발도상국은 2025년까지 연간 약 1조 달러(국내총생산[GDP]의 4.1%, 2019년 2.2%), 2030년까지 연간 약 2조 4천억 달러(GDP의 6.5%)를 지출해야 할 것"이라고 지적했다. 또한 "필요한 자금의 약 절반은 국내 재원에서 조달할 수 있을 것으로 합리적으로 예상할 수 있다"면서도 "투자 수요 규모를 충족하기 위해 2030년까지 연간 약 1조 달러의 외부 자금이 필요할 것"이라고 전망했다.

따라서 1조 달러 규모의 질문은 바로 이것이다: 지금까지 혼합 금융이 글로벌 남부에서 민간 투자를 동원할 수 없었다면, 앞으로는 어떻게 하면 더 나은 성과를 기대할 수 있을까?

부채 수용, 주권 포기

이제 민영화와 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)과 관련된 '조건부' 문제에 대해 알아보겠다.

정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)에 대한 오해 중 하나는 부유한 국가들의 자금이 이미 테이블 위에 놓여 있고, 호스트 국가들이 이 자금을 각자의 에너지 전환을 가속화하는 데 사용하지 않는 것은 어리석은 일이라는 생각이다. 그러나 JETP 협약은 분명하다. 호스트 국가가 먼저 투자 및 이행 계획을 수립해야만 기부자의 약속에 기반한 재원에 접근할 수 있다는 것이다.

남아프리카공화국, 인도네시아, 베트남은 이미 이 국제 파트너 그룹 요건을 준수하고 있으며, 각 이행 계획의 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 각 사례에서 JETP 자금은 필요한 금액의 일부에 불과하다. 각 계획에 따르면 남아프리카공화국은 2030년까지 전력 부문에만 650억 달러의 투자가 필요하다. 인도네시아의 경우, "정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP) 시나리오에 따르면 2030년까지 약 971억 달러의 누적 전력 부문 투자가 필요하다"고 한다. 베트남의 계획에 따르면 2030년까지 국내외에서 1,347억 달러가 필요할 것으로 예상된다.

둘째, 호스트 국가의 엘리트들은 증거와는 달리 JETP 자금이 민간 부문 투자를 "촉매"할 수 있다고 믿는 것 같다. 대통령 기후 금융 태스크 팀의 책임자인 다니엘 므미넬레에 따르면, 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP) 패키지는 "[남아공의] 전환에 자금을 지원하기에는 충분하지 않다"고 말하지만, JETP 자금은 "민간 자본 시장에서 이용할 수 있는 것에 비해 왜소할 것이며, 이러한 형태의 금융을 동원하여 남아공의 정의로운 전환에 투자할 수 있는 메커니즘을 개발해야 한다"고 주장한다.

하지만 대부분 상업 대출인 85억 달러가 2030년까지의 전환 비용을 충당하기 위해 그 10배가 넘는 금액을 "잠금 해제"할 수 있는 (기도 이상의) "메커니즘"은 무엇일까? 마찬가지로 인도네시아의 이행 계획은 200억 달러 규모의 JETP를 "중요한 촉매제"로 보고 있다. 하지만 200억 달러의 대출이 어떻게 거의 5배에 달하는 투자를 '끌어들일' 수 있을까?

셋째, 국제 파트너 그룹-탄소중립 금융연합(IPG-GFANZ) 축은 호스트 국가가 "민간 부문을 위한 환경"을 조성하고 "투자를 촉진하기 위한 에너지 및 금융 부문의 정책 개혁 전략"을 "시장 주도적"으로 추구할 수 있어야 JETP 금융에 접근할 수 있다는 점을 분명히 했다. 위에서 언급한 바와 같이 남아프리카공화국의 경우, JETP 협정은 민영화의 명백한 전조인 공기업(Eskom)의 분리 해체를 요구하고 있다. 그러나 인도네시아 및 베트남과의 협정에서도 비슷한 표현이 사용된다. 탄소중립 금융연합(GFANZ) 그룹은 "지속적인 정책 개혁"과 "경쟁 입찰 프로젝트의 강력한 파이프라인"에 따라 민간 부문 금융이 좌우될 것으로 보고 있다. 그래야만 77억 5,000만 달러가 현실화될 수 있다. JETP는 '게임 체인저'가 되기보다는 기존의 기후 금융 게임을 연장하는 역할을 한다.

따라서 진보적 여론이 JETP에 반대하는 노조를 비판하는 것은 유감스러운 일이다. 예를 들어, 애덤 투즈는 남아공의 전국광산노조(NUM)가 대의를 생각하지 않는다고 비판했다. 투즈는 이렇게 썼다,

노조는 50,000명의 노동자를 대표하여 기존의 폐광 시스템에 강력한 목소리를 내고 있다. 탄광과 밀접한 관련이 있는 지역에는 250만 명의 사람들이 살고 있다. 하지만 남아공은 거의 6천만 명이 [전기] 전력을 절실히 필요로 하는 나라다. 재생 에너지는 저렴한 미래다.

JETP 금융은 가난한 국가들이 에너지 전환을 위해 돈을 빌리도록 유도하기 때문에 아무것도 하지 않았을 때보다 더 많은 부채를 떠안게 된다. 한편 다자개발은행, 민간 투자자, 부유한 국가 정부는 에너지 시스템을 민영화하겠다는 약속을 포함해 민간 부문을 위한 '지원 환경'을 조성하는 것을 조건으로 자금을 조달하고 있다. 하지만 이러한 환경이 충분히 조성되지 않는다면 어떻게 될까? 예상대로 민간 부문이 나타나지 않는다면 어떻게 될까?

이러한 질문은 아직 설득력 있는 답변이 없기 때문에 아직 답을 얻지 못했다. 증거는 정의로운 에너지 전환 파트너십(JETP)이 '동원' 테스트를 통과하지 못할 것이며, 중요한 어떤 것도 '촉매'하지 못할 것임을 강력하게 시사한다. 혼합 여부와 상관없이 기후 금융의 슬픈 이야기는 계속될 것이다. 개발도상국의 경우, 에너지 주권과 에너지 안보 모두에 대한 위험은 상당하다. 전 세계의 경우 그 위험은 훨씬 더 클 수 있다.

[원문] “Just Energy Partnerships” Are Failing (jacobin.com)

[번역] 신현원

덧붙이는 말

션 스위니(Sean Sweeney)는 뉴욕시립대학교 노동 및 도시 연구소의 노동, 기후 및 환경에 관한 국제 프로그램 책임자다. 또한 22개국 64개 노동조합으로 구성된 글로벌 네트워크인 에너지 민주주의를 위한 노동조합(TUED)을 조정하고 있다. TUED는 에너지 자원, 인프라 및 옵션에 대한 민주적 통제와 사회적 소유권을 옹호한다.