1. 공익성 채널 정책의 의의와 경과
- 공익성 채널이란?
공익성 채널 정책이란 ‘공익성을 지니지만 상대적으로 채널 경쟁에서 불리한 채널들’을 케이블방송사업자와 위성방송사업자가 의무적으로 전송하도록 강제하는 채널 정책으로 다채널 방송 환경임에도 대다수의 채널들이 오락, 상업적인 성격을 띠고 있는 상황에서 시청자들의 실질적인 채널 선택권과 방송의 공익성을 보호할 목적으로 방송위원회가 만든 정책이다.
방송위의 공익성 채널 정책은 지난 2004년부터 추진되어 2005년 공익성 채널 정책과 관련한 시행 방안이 마련됐고 2006년 첫 시행에 들어갔다. 2004년 7월 방송위원회는 시청자의 시청권 보호 및 방송의 공익성 확보 등을 목표로 「방송채널정책 운용방안」을 내 놓았는데, 이 안에 공익성 채널과 관련한 언급이 처음으로 등장한다. 이 안에 따르면 공익성 채널은 공공채널*1)과 구분되는 것으로 채널구성의 다양성 확보를 통한 방송의 공익성 구현에 그 정책 목표를 두고 있다.
2. 시행 과정에서 드러난 공익성 채널 정책의 문제점
- 공익성 채널 정책 추진 경과
방송위원회는 이에 따라 지난 2005년 7월과 12월 모두 9개 분야 17개의 공익성 방송분야 및 해당 채널을 발표했고, 최종적으로 2006년 공익성 채널로는 모두 9개 공익성 방송분야 16개 해당채널을 운용할 것을 결정했다.*2) 하지만 시행 첫해부터 공익성 채널 정책은 선정 과정과 기준, 실효성에서 많은 문제점들을 드러냈다.
2006년 공익성 채널로 선정된 KBS KOREA의 경우, 케이블방송사업자와 위성방송사업자가 의무적으로 재전송 해야 하는 대상인 KBS 1TV의 기존 프로그램을 그대로 재탕 방영하고 있음에도 불구하고 ‘한국문화 전문 채널’이라는 이름의 독립된 분야로 지정함으로써 기능 중복 논란을 불러일으켰으며 순수문화/예술 분야에 선정된 예술TV Arte와 같이 7월 선정 과정에서 ‘프로그램 편성 실적 부족’으로 탈락된 바 있는 채널들이 몇 개월 지나지 않아 12월 선정에서는 ‘대표자와 편성 책임자의 의지 확인’이라는 근거로 구제되는 등 선정과정에서의 잡음이 끊이지 않았다.
또한 ‘사회적 소수 대변 분야’의 경우 분야의 정체성을 장애인과 노인, 시민액세스, 농어민까지를 포괄했고 그에 따라 RTV와 ABS농어민방송, 복지TV 등 세 채널을 해당 분야에 선정해 ‘사회적 소수 대변 분야’ 안에서 각기 다른 성격의 공익성 채널들이 경쟁을 피할 수 없게 되었으며 공익성 채널에 대한 SO의 의무전송 비율 역시 100%가 아닌 ‘80% 이상’으로 애매하게 부과하여, 공익성 채널에 선정된 뒤에도 사실상 의무 전송을 보장받지 못하는 채널들이 발생하는 문제가 드러났다. 공익 채널 선정을 둘러싼 이러한 논란은 시청자들의 채널 선택권과 방송의 공익성을 보호한다는 공익성 채널 정책의 목표를 무색케 하는 것이었다.
공익 채널 선정을 둘러싸고 여러 가지 문제가 발생하자, 방송위원회는 공익성 채널 정책 수립을 위해 2006년 4월 ‘2007 공익성 방송분야 조정안’을 내놓는 한편 의견 청취를 공고하고 의견 수렴 절차를 거치게 되는데, 이 과정에서 RTV는 2007년 공익성 방송분야 조정안에 대한 의견서와 공익성 채널 정책에 대한 의견서 등을 제출하며 실효성 있는 공익성 채널 정책 운용을 위한 제언과 함께 공익성채널에 ‘시청자참여(퍼블릭액세스)’분야의 특화를 요구하게 된다.
특히 공익성 채널의 ‘시청자참여(퍼블릭액세스)’분야의 특화와 관련해서는 ‘사회적 소수 대변 분야’에 있어 소수계층 보호 및 시청지원 분야는 ‘장애인 시청 지원 분야’와 같이 방송 전문가들이 ‘소수 계층’을 위해 만드는 방송과는 성격이 다른 점 등을 설명하고 ‘사회적 소수 분야’에서 농어민과 노인, 장애인들을 위한 프로그램들이 방영되는 한편, ‘시청자참여(퍼블릭액세스)’분야에서 사회적 약자와 소수자가 ‘직접 제작한’ 프로그램들이 방영된다면 시청자 주권 시대 방송의 공익성 구현에 더욱 다가갈 것이며 방송위의 공익성 채널 정책의 애초 취지에 부합하는 성과를 가져올 것이라고 강조했다.
그 결과 2006년 5월 방송위원회가 의결한 조정안에 따르면 기존의 10개 분야로 나뉘어 있는 공익성 방송 분야를 8개로 줄이고 공익성 방송 분야에 ‘시청자 참여’ 혹은 ‘퍼블릭 액세스’ 분야를 별도의 독립된 분야로 신설하기에 이른다.*3) 방송위의 이러한 결정은 채널 과다 현상에 따른 과열 경쟁을 불식시키고 중복 분야를 통합한다는 취지에서 이뤄졌다.
- 2007년도 공익성 채널 정책의 파행
하지만 지난 11월 말, 방송위는 돌연 공익성 채널 선정 보류 결정을 내린다. 그 이유는 관련 법령이*4) 마련된 이후 추진하겠다는 것이었다. 방송위는 이렇게 해당채널 없음을 결정하면서 결과적으로 공익성 채널 정책의 공백을 가져왔다. 이와 관련해 방송계와 시민사회단체 쪽에서는 방송위의 이런 결정은 결국 ‘방송위가 공익성 정책을 눈엣 가시처럼 여겼던 케이블방송사업자와 위성방송사업자들의 손을 들어 준 것’아니냐는 논란이 거셌다. 공익성 채널 정책 중단에 따라 방송위는 2007년 5월까지 모든 일정을 연기하고, 임시적으로 케이블방송사업자와 위성방송사업자는 그때까지 기존의 공익성 채널 가운데 분야에 상관없이 8개를 의무전송 하도록 했다.
- 2007년 공익성 채널, 선정은 됐지만
 |
- 실효성 있는 채널정책을 위해 남겨진 문제들
2007년도 공익성 채널 선정으로 방송위의 공익성 채널 정책은 재가동되었지만 여전히 몇 가지 문제점이 남아있다.
첫째는 공익성 분야의 축소 부분이다. 2006년 공익성 채널 정책 첫 시행 당시에는 2006년에는 모두 9개 공익성 방송분야 16개 해당채널이 운용된 반면, 실질적으로 두해 째를 맞고 있는 올해에는 6개 분야 12개 채널로 축소되었다. 특히 지난해 조정안에서 독립 분야로 신설됐던 시청자참여(퍼블릭 액세스) 분야가 ‘시청자참여 및 사회적 소수이익대변 분야’라는 분야에 통합되면서 RTV와 복지TV, 두개의 채널이 선정돼 채널 경쟁에 노출될 수밖에 없는 것은 안타까운 상황이다. 방송의 공익성 구현에 있어 국민의 공공재인 전파의 실질적인 소유자인 시청자의 권리를 극대화하는 한편, 사회적 소수자들이 스스로 자신들의 이익을 대변함으로써 소수자들의 이익 대변에 가장 효과적인 방식인 시청자참여(퍼블릭액세스) 분야의 경우, 별도의 공익성 방송분야로 독립되어야 하는 것이 맞다. 하지만 지난 해 조정안에서 독립됐던 시청자참여(퍼블릭액세스)가 이번 2007년 공익성 방송분야 시행과정에서 다시 축소, 통합 되면서 시청자참여를 통한 국민의 방송접근권 보장에 곤란을 가져오게 된 것이다.
둘째로는 해당 채널 선정과정에서 드러나는 심사 기준의 문제점이다. 이번 2007년 공익성 채널 선정의 심사 기준이 각 PP의 ‘해당 고시분야 전문편성비율의 준수 여부’가 아닌 ‘전문분야 방송프로그램 및 초방 프로그램의 편성계획’이였다는 점이다. 즉 작년까지 심사 기준의 하나였던 ‘6개월 이상 방송 실적’이 심사 기준에서 빠지면서 채널 선정을 계획서만으로 판단하겠다는 것으로 실효성 있는 공익성 채널 정책이 가능할까라는 의문을 갖게 하는 부분이다. 실제로 2007년 선정된 공익채널 가운데 일자리방송, EBS English, 사이언스 TV 등은 개국도 하지 않은 상태에서 계획서만으로 공익 채널에 선정되었으며 지난해 선정 과정에서 금품제공 물의를 일으켰던 법인이 방송사업자만 바꿔 달고 나와 다시 공익 채널에 선정되기도 하는 등 선정과정에서의 문제가 불거지기도 하였다.
셋째 방송위가 당초 '각 분야에서 한 채널만 선정하되 필요한 경우 복수 선정할 수 있다'고 공시해 놓고도 분야별로 2개 채널씩 뽑은 것도 선정 기준의 무원칙을 그대로 보여주고 있다. 이는 실질적으로 공익 채널의 최종 선정권을 SO에게 넘겨 준 것으로 스스로 공언했던 공익채널의 취지를 스스로 부정하는 행위이다. 이러한 방송위의 SO 눈치 보기는 의무 송출에서도 계속되고 있는데 실제로 다수의 SO들이 ‘시청률도 낮고 따라서 돈이 되지 않는다’는 이유 때문에 공익성 채널로 선정된 채널들을 극히 제한된 시청자만 볼 수 있는 ‘고급형’ 또는 ‘고가형’ 상품에 포함시키고 있음에도 방송위가 별다른 규제를 하지 않고 있는 데서도 드러난다. 시청자들에게 실질적으로 공익성 채널을 시청할 수 있는 채널 선택권이 주어지기 위해서 방송위의 좀 더 면밀한 대응과 규제가 필요한 대목이라고 할 수 있다.
방송위가 새로운 채널 운용 방안을 수립하고 공익 채널 정책을 마련한 것은 그 자체로 매우 의미 있는 일이며 이러한 채널 정책은 지속적으로 운용되어야 하며 지난 이삼년간의 여러 가지 시행착오는 이를 위한 다양한 노력의 일환이라고 믿고 싶다. 그러나 앞으로 공익 채널 정책이 공익성 방송 분야의 축소와 해당 공익 채널 선정 과정에 있어서의 기준과 심사의 문제들을 개선해가고 이와 관련한 후속 조치로 공익성 정책의 실효를 거두기 위한 면밀한 규제가 이뤄지지 않는다면 방송위의 공익성 채널 정책은 앞으로도 상당한 논란을 가져올 것으로 보인다. □
*주)
1) 국가정보의 국민 접근권 보장 등을 위해 공공의 목적으로 ‘국가’가 이용할 수 있는 채널
2) 사전 고시된 10개 분야 가운데 방송위는 지난 2005년 7월에 모두 8개 방송분야 14개 해당채널을 발표했고 이어, 이어 12월에 2개 분야에 대한 채널 재심사 뒤 ‘순수문화 예술 분야’와 ‘과학 기술 분야’의 해당 채널을 각각 선정할 예정이었다. 하지만 방송위는 ‘순수문화 예술 분야’의 해당 채널에 예술TV Arte와 셈TV를 선정하고, ‘사회적 소수 대변 (장애인 노인 시민 액세스 농어민 등) 분야’에 복지TV를 추가로 선정했으며 ‘과학 기술 분야’는 해당채널 없음을 결정했다. 이렇게 선정된 9개 분야 17개 채널 가운데 2006년 1월 26일 휴먼TV의 요청에 따라 휴먼TV의 공익성 방송분야 채널 지정이 취소돼 2006년에는 모두 9개 공익성 방송분야 16개 해당채널이 운용되게 되었다.
3) 방송위원회는 이때 KBS KOREA가 독점적으로 속해 있던 ‘한국문화 전문 분야’를 폐지하고 환경과 과학 기술 등으로 세분화되어 있던 분야를 ‘환경 과학 분야’로 통폐합했다. 방송위는 이와 함께 기존의 ‘사회적 소수 대변 분야’를 ‘장애인 시청 지원 분야’와 ‘사회적 소수 대변 분야’, 시청자 제작 프로그램을 전문적으로 방영하는 ‘퍼블릭 액세스 분야’ 등 세 분야로 나누기로 했다.
4) 지난 2007년 1월 26일 개정 방송법 제 70조 8항에 공익채널이 명시됨. 종합유선방송사업자, 위성방송사업자는 당해 방송분야의 공익성 및 사회적 필요성을 고려하여 방송위원회가 고시한 방송분야에 속하는 채널 (이하 “공익채널”이라 한다)을 운용하여야 한다. 이 경우 공익채널의 선정절차, 선정기준, 운용범위 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
5) 시청자참여 사회적소수이익 대변, 저출산 고령화 사회대응, 문화 예술 진흥, 과학 기술 진흥, 공교육 보완, 사회교육 지원 분야.