비정규노동자의 저임금과 고용불안정성은 일상에서의 불편함으로 연결된다. 기본적인 의료, 주거, 교육을 충족하지 못할 뿐만 아니라 미래를 위한 투자인 저축도 엄두를 내지 못한다. 이런 상황에서 주목되고 있는 것이 비정규노동자들의 사회보험 가입이다. 이미 알려져 있듯이 비정규노동자의 상당수는 사회보험에 가입되어 있지 않다. 일반적으로 사회보험은 사회적 위험 즉 사회적으로 용인된 위험에 대한 대비책으로서 사회보험에서 담당하고 있는 사회적 위험은 질병과 산재, 실업과 노후이다. 이에 맞춰 건강보험, 산재보험, 고용보험, 국민연금이 운영되고 있다.
그러나 현재 한국 사회에서는 비정규노동자뿐만 아니라 기업주, 그리고 일반 사회인식 모두가 국가가 운영하는 사회보험에 부정적이다. 2004년에 있었던 국민연금의 8대 비밀과 촛불시위에서도 이를 확인할 수 있다. 사회보험에 대한 인식이 이렇게 부정적인 데에서는 여러 가지 원인이 있다. 사회보험의 보장을 받아본 사람들이 너무 적다는 것도 원인이고, 사회보험의 급여가 너무 낮아서 별 실효성이 없다는 것도 또한 원인이다. 실시하는 과정에서 발생하는 여러 가지 잡음 역시 사람들의 사회보험에 대한 인식을 낮춘다.
그러나 이미 존재하는 4대 사회보험은 김대중 정부 이후 급속히 성장하면서 그 대상자를 확대해가고 있는 실정이다. 또한 건강보험의 경우 비정규노동자라 하더라도 대부분 지역가입1)으로 되어 있다. 이런 상황에서 비정규노동자의 사회보험 가입은 중요한 쟁점이 되고 있다.
비정규노동자들이 4대 사회보험에 가입하지 않는 것은 두 가지의 문제점을 가지고 있다. 첫째, 비정규노동자의 일부분은 건강보험과 국민연금의 지역가입자로 구분된다. 따라서 정규직 노동자에 비해 임금도 낮은 비정규노동자들은 보험료를 혼자 부담해야 한다. 둘째, 아예 4대 사회보험에 가입하지 않아 사회적 위험이 닥쳤을 때 비정규노동자들은 모든 위험을 혼자 감당해야 한다. 실업이나 산재, 그리고 노후대비마저 말이다. 특히, 국민연금 사각지대는 지금 문제가 발생하는 것이 아니라 비정규노동자들이 노인이 되었을 때 발생한다. 국민연금의 이런 저런 문제에도 불구하고 기본적인 노후보장책이 국민연금이라는 점에서 노후에 국민연금을 받는 정규직 노동자와 국민연금을 받지 못하는 비정규노동자들의 불평등이 발생하게 된다. 즉 사회보험 때문에 정규직과 비정규노동자의 불평등이 노후에 반복되는 것이다. 이런 측면에서 비정규노동자의 사회보험가입은 중요하다. 따라서 여기서는 비정규노동자들이 사회보험에 가입하지 않는 이유, 이 문제를 해결할 대안을 집중해서 살펴보도록 한다.
그러나 여기서 잊지 말아야 하는 것은 비정규노동자가 사회보험에 포괄된다고 해도 삶의 불안정성이 극복되는 것은 아니라는 점이다. 첫째, 일반적으로 비정규노동자들의 임금이 정규직보다 낮은데, 사회보험은 이런 저임금의 문제점을 보완하는 것이 아니라 특정 위험에 닥쳤을 때만 지원하기 때문이다. 둘째, 사회보험이 기본적으로 정규직 노동자를 전제로 하고 있기 때문에 사회보험제도를 아무리 확대한다고 해도 포괄되지 못하는 비정규노동자가 존재할 수밖에 없다는 점이다. 셋째, 사회보험은 기본적으로 소득비례방식, 즉 낸 돈에 비례해 급여를 주기 때문에 노동시장에서 저임금을 경험하는 비정규노동자는 노후가 되어서도 정규직 노동자에 비해 낮은 노령연금을 받게 되는 것이다. 따라서 일반적인 사회보험 개선책을 살펴보고 나서 마지막에는 사회보험제도의 한계를 극복할 수 있는 아이디어들을 살펴보도록 한다.
2. 비정규노동자의 사회보험 적용실태
비정규노동자의 사회보험가입률이 낮다는 것은 대부분의 사람들이 이미 알고 있는 사실이다. 아래 <표 1>은 2003년 비정규노동자의 사회보험 가입률이다. 비정규노동자의 74%는 고용보험에서 제외되어 있으며, 71%는 건강보험에서 제외되어 있다.
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뿐만 아니라 비정규노동자의 사회보험 가입은 고용형태별, 직업별, 산업별로 다르게 나타난다. 아래는 비정규노동자의 사회보험 가입의 특성이다.
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첫째, 고용형태별로 볼 때, 파견․용역노동자들은 다른 비정규노동자에 비해 가입비율이 높다. 반면, 재택근로와 임시파트, 호출근로는 가장 낮은 가입비율을 보이고 있다. 그리고 파견․용역, 일반임시직, 기간제 고용 등의 비정규노동자들의 사회보험가입률은 시간이 지날수록 높아지지만, 재택근로, 임시파트, 호출근로의 비정규노동자들의 사회보험가입률은 높아지지 않는다.
둘째, 산업별, 직업별로 볼 때 사회보험 가입률이 낮은 비정규노동자는 두 분류로 구분할 수 있다. 첫 번째 형태의 비정규노동자는 흔히 말하는 전통적인 산업에 종사하는 단순노무자들이며, 두 번째 형태는 서비스산업에 종사하는 서비스노동자들이다.
그렇다면, 왜 비정규노동자들은 사회보험에 가입되지 않는 것인가?
3. 비정규노동자들은 왜 사회보험에 가입되지 않을까
1) 법․제도적 배제
비정규노동자들이 사회보험에 가입되지 않는 여러 가지 이유 중에서 가장 먼저 지적되는 것이 바로 제도적 배제이다. 즉 사회보험 가입을 위해 필요한 노동시간 규정, 노동일수 규정, 최저가입 기간 규정 등이 비정규노동자를 원천적으로 사회보험에서 적용제외 시키기 때문이라는 것이다.
그러나 현재 사회보험의 법․제도적 내용 때문에 배제되는 비정규노동자는 극히 적다. 법적으로 볼 때, 국민연금 직장가입자에서 제외되는 노동자는 월 80시간 미만 노동자, 1개월 미만으로 고용되는 일용직 노동자, 소재지가 불분명한 노동자이다. 건강보험 역시 국민연금과 마찬가지이다. 고용보험과 산재보험은 월평균 60시간 미만 노동자와 가사서비스노동자를 적용 배제하고 있다. 또한 일용직 노동자의 경우에는 ‘고용보험및산업재해보상보험의 보험료징수등에 관한 법률’을 통해 2천만 원 미만인 공사, 연면적이 330제곱미터 이하인 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 공사에 종사하는 일용직은 고용보험과 산재보험에서 제외한다.
2002년 경제활동부가조사에 의거할 때, 월평균 80시간 미만 노동자는 5%에 불과하며, 가사서비스산업은 비정규노동자의 1.9%에 불과하다. 따라서 비정규노동자들이 법적으로 배제되어 있기 때문에 사회보험에 가입하지 못하는 것은 아니다. 오히려 노동자로 규정되기 어려운 상황이거나 혹은 월평균 80시간 이상 일함에도 불구하고 80시간 미만 노동자로 분류되는 경우, 고용기간이 1개월 이상임에도 불구하고 1개월 이하로 분류되는 경우가 문제라고 할 수 있다.
2) 기업주, 비정규노동자의 기여회피
그렇다면, 법적으로는 사회보험에 가입되어야 하는데도 사회보험에 가입하지 않은 비정규노동자들은 왜 가입하지 않은 것일까?
이를 가장 설명해줄 수 있는 것이 바로 기여회피이다. 기여회피는 기업주와 노동자가 사회보험 기여를 내지 않거나 혹은 적게 내는 현상을 의미한다. 즉 사회보험에 내는 기여를 내지 않는 현상이다. 이런 기여회피는 세 가지 형식으로 나타난다. 첫째, 비정규노동자의 기여회피 둘째, 기업주의 기여회피 셋째, 정부의 기여회피 허용이다.
① 비정규노동자의 기여회피
비정규노동자들은 왜 사회보험에 가입하지 않으려 하는 것일까. 특히, 대부분의 기여회피가 기업주와 노동자의 공모 하에 이뤄진다고 할 때, 비정규노동자들은 왜 사회보험에 가입하지 않으려 하는 것일까?
첫째, 앞에서 이야기 했듯이 현행 한국 사회보험에 대한 불신 때문이다. 즉 사회보험으로 받을 수 있는 돈도 낮고 과연 받을 수 있을지 의심스러워 한다는 것이다. 그러나 이보다 더 중요한 것은 두 번째 원인인 저임금이다. 비정규노동자들의 임금은 정규직 노동자의 절반 수준에 그친다. 따라서 비정규노동자는 낮은 임금으로 일상을 유지해야 하기 때문에 사회보험에 기여할 수 없다는 것이다.
아래 <표 3>은 2002년 경제활동부가조사에서 사회보험에 가입한 비정규노동자와 사회보험에 가입하지 않은 비정규노동자의 평균임금이다. 아래 표에서 확인할 수 있듯이 모든 보험에 가입한 노동자와 가입하지 않은 노동자들 간의 임금격차가 나타나고 있다2).
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따라서 비정규노동자의 경우 낮은 임금으로 인해 사회보험 가입을 회피하고 있다는 것을 확인할 수 있다.
또한 비정규노동자들이 기업주의 기여회피가 발생했을 경우 이를 신고할 수 있어야 한다. 그러나 비정규노동자는 신고 시에 고용이 불안정해질 수 있어 신고하지 못한다. 즉 사회보험 미가입 여부를 정부에 신고한 사실을 알 경우 기업주는 비정규노동자의 고용을 위협한다.
② 기업주에 의해 이뤄지는 기여회피
기업주가 사회보험에 가입하지 않는 이유는 두 가지이다. 첫째, 탈세를 위해서이고, 둘째, 노동비용을 낮추기 위해서이다. 영세업체를 운영하는 기업주들은 소득신고를 제대로 하지 않는다. 때문에 몇 명을 고용하고 있는지, 이들에게 얼마만큼의 월급을 주는지 투명하게 공개하지 않는다. 또한 비정규노동자에 대한 사회보험료 부담은 기업주의 노동비용을 인상시키는 효과를 가진다. 따라서 기업주 입장에서는 당연히 비정규노동자의 사회보험 가입을 회피한다.
그러나 한국에서 법정복지 즉 사회보험료는 노동비용에서 높은 비율을 차지하지 않는다. 아래 <표 4>는 한국 기업의 노동비용 내 법정복지비 비율이다. 표에서 확인할 수 있는 것은 법정복지비가 계속 증대하고 있지만 노동비용에서 10%도 되지 않는 것으로 나타나고 있다. 따라서 높은 노동비용 때문에 사회보험 가입을 회피 한다고 보긴 어렵다.
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③ 정부에 의한 기여회피의 방치
기업주가 사회보험 가입을 회피할 수 있는 것은 정부의 강력한 규제가 없기 때문이다. 사회보험에 가입하지 않을 경우 벌금은 높지 않다. 국민연금의 경우 부정하게 수급한 경우의 벌금이 가장 높은 1천만원 이하이지만, 기업주가 노동자에게 사회보험 가입을 둘러싸고 부당한 행위를 했을 경우에도 벌금은 500만원 이하이다. 면세점 이하의 영세자영업자를 제외하고 벌금 500만원은 기업주의 기여회피를 막기에 턱없이 부족하다.
이뿐만 아니라 한국에서 기여회피가 가능한 원인으로 사회보험 관리운영체계의 분산이 자주 지적되고 있다. 즉 국세청의 소득세 자료와 각 사회보험의 소득세간의 정보공유가 되지 않아 사회보험 가입을 회피할 수 있다는 것이다. 그러나 현재 4대 사회보험 자료와 국세청의 소득세자료가 서로 공유되고 있는 상황이다. 물론, 현재 각 사회보험의 소득세를 따로 신고하게는 되어 있으나 정보가 공유되고 있어 이런 문제는 점차 해소될 수 있을 것으로 예상된다. 보험료 부과업무를 국세청으로 이관하는 것에 대해서는 부정적인 점과 긍정적인 점이 모두 존재한다. 따라서 이에 대해서는 면밀한 검토가 필요하다.
④ 사회보험 자체의 한계점
사회보험 자체의 성격 때문에 비정규노동자들이 사회보험에 포괄되지 못하기도 한다. 즉 사회보험이 정규직 남성노동자를 중심으로 하고 있기 때문에 비정규노동자가 원천적으로 배제될 수밖에 없다는 것이다.
첫째, 사회보험의 사업장 가입은 기업주와 노동자의 근로계약을 기준으로 하고 있지만 비정규노동자의 일부는 고용관계가 명확하지 않다. 대표적인 예가 복잡한 고용관계가 형성되어 있는 파견․용역 노동자, 자영업자로 분류되어 있는 특수고용노동자이다. 특히, 이 문제는 사회보험 내의 몇 몇 법적 규정의 문제라기보다는 사회보험 자체가 고용관계에 기초하고 있다는 사실에서 기인하는 것이다.
둘째, 사회보험은 매달 지급되는 임금을 기준으로 기여금을 결정한다. 그러나 일용직 노동자의 경우 일당 형식으로 직접 현금을 받거나 혹은 공사단위로 급여를 받는다. 또한 일용직이기 때문에 평균적인 임금을 산정하기도 어렵다. 호출노동 역시 마찬가지이다.
셋째, 사회보험은 안정적인 고용관계를 기초로 한다. 그러나 일용직노동자와 상당수의 비정규노동자는 안정적인 고용관계를 형성하고 있지 못하다. 짧은 근속년수로는 고용보험의 실업급여를 받을 수도 없고, 국민연금에 가입한다고 하도 그 기간이 짧다.
넷째, 과거와는 완전히 새로운 형태의 고용관계를 포괄하기 어렵다. 대표적인 예가 호출근로와 재택근로이다. 작업장에서 정해진 시간에 근무하고 임금을 받아가는 것이 아니라 집에서 혹은 호출이 있을 경우에만 노동한다. 따라서 노동시간도 확인할 수 없고, 임금도 확인할 수 없다. 이런 경우 사회보험에 가입하기 어렵다.
4. 비정규노동자에 대한 사회보험 적용 확대 방안
앞에서 살펴봤듯이 비정규노동자의 사회보험가입률은 산업별, 직업별, 임금별로 다르다. 때문에 산업별, 직업별, 고용형태별로 분리된 대책들이 필요하다. 특히, 전통산업영역의 단순노무직과 서비스직종에 종사하는 비정규노동자의 가입률이 낮다는 점에서 이들에 대한 특별한 대책이 필요하다고 하겠다. 따라서 비정규노동자의 고용형태와 산업, 직종에 따른 대책과 운동적 대안이 필요하다. 그러나 여기서는 앞에서 살펴보았던 전반적인 기여회피 원인에 집중해서 대책을 살펴보도록 한다.
1) 사회보험제도의 적용확대 : 크레딧 제도의 도입
사회보험의 법․제도적인 문턱은 높은 편이 아니다. 그러나 이 문턱을 이용한 기여회피가 가능하다는 점에서 문턱을 낮추는 것이 필요하다. 그러나 동시에 제도 운영과정에서 발생하는 비효율성도 존재한다. 즉 월평균 60시간 미만 노동자의 경우 실질적으로 고용되었다고 보기 어렵고 저임금일 가능성이 높다. 이에 유럽 대부분의 국가에서는 실업부조를 실시하고 있다. 영국의 실업부조에서는 주 16시간 미만 노동자가 포괄된다. 따라서 한국에서도 월평균60시간 미만 노동자는 실업부조를 통해 기본소득을 보장하는 대안으로 나아가는 것이 적합하다.
현행 사회보험에서는 보험 간 통합을 위해 월평균 60시간 미만 노동자로 규정을 전환하는 것이 필요하다. 또한 일용직노동자를 대상으로 하는 전자카드제3)를 도입해 국민연금과 건강보험에 가입되도록 해야 한다.
또한 비정규노동자들의 고용이 불안정하다는 점에서 각 보험 내에 크레딧 제도(credit)를 도입하는 것이 필요하다. 크레딧 제도는 피치 못할 사정으로 사회보험에 기여를 하지 못하는 기간 동안에도 보험에 가입되어 있는 것으로 간주하는 제도이다. 비정규노동자들에 대한 크레딧 제공은 비정규노동자들의 고용 단절성을 극복하고 보험에 가입할 수 있도록 하는 대책이다.
2) 비정규노동자에 대한 사회보험 기여 감면
비정규노동자들의 대부분이 저임금 때문에 사회보험에 가입하지 않는다는 점을 생각해보면, 이를 극복할 수 있는 우선방안은 비정규노동자의 임금을 인상하는 것이다. 그러나 비정규노동자의 임금을 인상한다 하더라도 현재 노동시장 내에는 임금격차가 존재하는 상황이며, 저임금노동자들의 대부분은 사회보험료를 부담스러워할 수밖에 없다. 때문에 이를 지원하기 위해서는 비정규노동자의 사회보험료를 감면해주는 것이 필요하다.
그러나 단지 고용형태, 즉 비정규노동자이기 때문에 사회보험료를 감면해주는 방식은 불공정하다. 즉 임금이 낮은 정규직 노동자도 존재하며, 비정규노동자 중에서 고소득자도 있다. 때문에 보험료지원은 고용형태가 아니라 임금수준에 따라 이뤄지는 것이 더 적합하다.
또한 전체 저임금노동자에 대한 보험료 지원보다 우선적으로 보험가입이 어려운 산업과 직종을 중심으로 확대하는 전략이 필요하다.
이들 비정규노동자에 대한 보험료 지원의 재원은 정부의 일반조세로는 감당하기 어렵다. 따라서 이 재원은 정부와 비정규노동자를 사용하는 기업주의 공동부담이 적합하다 하겠다. 정부뿐만 아니라 기업의 재정 기여가 필요한 이유는 사회보험료 지원이 노동시장유연화를 지원하는 형태로 나아가지 않도록 하기 위해서이다. 즉 비정규노동자를 사용하는 기업에게 비정규노동자의 사회보험료 일부를 부담시킨다면, 기업주 입장에서 비정규노동자를 사용하는 유인이 하락된다. 이는 불필요한 비정규노동자의 증가를 막아내는 수단이 될 수 있다.
3) 기업주에 대한 벌금 강화
앞서 살펴봤듯이 한국의 노동비용 중에서 사회보험료가 차지하는 비율이 높지 않다. 그럼에도 불구하고 기업주가 사회보험을 가입하지 않기 때문에 이 문제를 해결할 수 있는 방안은 기업주에 대한 벌금을 강화하는 것이다. 기업주 입장에서 높은 벌금은 보험에 대한 기여회피를 감소시킨다.
벌금 부과방식은 두 가지로 선택이 가능하다. 첫째, 산재보험과 같이 가입을 하지 않은 것이 확인될 경우 밀린 보험료뿐만 아니라 산재요양비 지급의 50%를 기업주가 추가적으로 부담하는 방식이다. 만약, 국민연금의 미가입이 확인될 경우 기업은 막대한 부담을 가질 수밖에 없다. 둘째, 정액의 벌금을 인상하는 방안이다. 현행 1천만 원 수준의 벌금을 5천만 원으로 인상하는 것이 하나의 예가 될 수 있다.
5. 사회보험을 뛰어넘는 상상의 필요성
앞에서 잠시 언급했듯이 사회보험은 비정규노동자들의 일상의 안정을 보장하기에는 턱없이 부족하다. 저임금의 부족분을 보충하지도 못하고, 모든 비정규노동자가 사회보험에 포괄되기도 어렵다. 뿐만 아니라 사회보험의 법적 특성으로 산업별, 직업별, 고용형태별로 분리된 대책을 제기하기에도 어려움이 있다.
따라서 앞서 잠시 언급했듯이 사회보험뿐만 아니라 기초법과 사회보험 사이에 실업부조를 도입하는 것이 필요하다. 이는 첫째, 상당수의 비정규노동자가 실업과 고용을 반복한다는 점에서 실업시기에 기본적인 생활유지하도록 해야 하기 때문이다. 둘째, 단시간노동자들은 사회보험에 포괄하기 어려운데, 단기간 고용되는 일용직 노동자의 경우에도 실업시기 실업부조에 포괄되어 생활을 보장받을 수 있다.
또한 사회보험이 아무리 확대되어도 포괄되지 않는 비정규노동자가 존재한다. 재택근로, 호출근로로서 현재에는 그리 규모가 크진 않지만 이후 확대될 것으로 예상되는 비정규노동자들이다. 이들은 어떤 형태로든 사회보험에 가입하기 어렵다. 과거 사회보험 운영의 기본기틀과는 완전히 다른 형태의 고용이기 때문이다. 따라서 이들은 사회보험으로도, 그렇다고 실업부조로도 포괄되기 어렵다. 따라서 이들에게는 과거 사회보험과는 다른 형식의 생활보장대책을 마련하는 것이 필요하다. 대표적인 예가 기본소득(basic income)과 같은 것이다. 기본소득은 전 국민에게 국가가 주는 수당으로서 노동능력 유무, 고용형태와 관련 없이 제공된다. 이는 고용관계가 점차 복잡해지는 현 시점에서 아이디어 차원에서 검토해볼 수 있는 대안이다.
그리고 무엇보다도 중요한 것은 사회보험제도를 아무리 잘 변화시킨다고 해도 비정규노동자들의 임금이 최저임금 이하인 경우나, 노동자로 인정되지 못한 경우에는 사회보험에 가입하기 어렵다. 따라서 비정규노동자의 사회보험 가입은 사회보험제도의 개선뿐만 아니라 비정규노동자들의 투쟁이 함께 이뤄져야 가능하다고 하겠다.
1) 건강보험과 국민연금은 가입자를 지역가입자와 직장가입자로 구분한다. 직장가입자는 1인 이상 사업장에서 일하는 노동자이며, 보험료는 노동자와 고용주가 반반씩 부담한다. 지역가입자는 직장가입자가 아닌 사람들을 대상으로 하며, 이들은 보험료를 혼자 부담한다. [▲ 읽던 곳으로]
2) 경제활동부가조사를 통해 사회보험에 가입한 비정규노동자와 가입하지 않은 비정규노동자 간의 임금격차의 유의미성을 살펴본 결과 유의미한 결과가 있는 것으로 나타나고 있다. [▲ 읽던 곳으로]
3) 건설일용직 노동자의 고용보험 관리를 위해 스마트카드 형식의 전자카드 도입에 대한 논의가 이뤄지고 있다. 이에 대한 구체적인 내용은 신규범(2005)를 참조하기 바람. [▲ 읽던 곳으로]
필자| 진보정치연구소 성은미
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