9차에 걸쳐 개정된 우리 헌법 중에서 민중들의 요구가 반영되어 만들어진 이른바 자율적 헌법은 건국헌법, 60년 헌법 그리고 87년 헌법 3개이다. 이 중 건국헌법은 분단반공국가를 수립하기 위한 필요조건으로서 요청된 것이어서 헌법체제에 대한 민중의 선택권이 극히 제한적인 것이었고, 4.19 이후 만들어진 60년 헌법도 5.16군사쿠데타로 인해 민주적 헌법국가의 실현에 기여할 수 없었다. 반면 6월 항쟁이 직접적 계기가 되어 만들어진 현행 87년 헌법은 군부권위주의가 지속되는 과정에서 정립되었음에도 불구하고 해방 이후 사실상 최초의 헌법국가의 등장을 알리는 신호탄이라고 할 수 있다.



반민주적 헌법체제의 부정이었던 87년 헌법


헌법규범이 국가공동체의 가장 기본적인 규범으로서 실효성을 갖는 것은 헌법국가의 필요조건이다. 그러한 의미에서, 정상적 국가형태의 범주를 벗어난 72년 유신체제를 제외한다면, 87년 헌법 이전의 지배체제는 헌법국가라고 부를 수도 없고, 헌법국가에 대비되는 개념인 법률국가라고 부를 수도 없다. 즉 헌법규범과 헌법현실의 괴리가 극심하여 안보법체계가 헌법 위에 군림하는 이른바 이중국가화 현상으로 인하여 헌법국가의 최소요건이 갖추어지지 않았을 뿐만 아니라 법률국가의 기제인 의회민주주의가 독재정권과 권위주의정권에 의해 정상적으로 작동할 수 없었던 것이다.


87년 헌법은 가까이는 80년 헌법, 멀리는 72년 유신헌법부터 이어온 반민주적 헌법체제를 부정의 대상으로 삼은 것이었다. 87년 헌법체제가 그 이전의 이중국가화 경향을 타파하고 헌법국가를 구현하는 출발점이 되었다는 것은, 헌법원리가 현실 속에서 관철되는 구조가 가능해져서 민주주의(국민주권)원리, 법치국가원리, 평화국가(평화통일)원리 그리고 사회국가원리와 기본권존중주의가 헌법재판소를 포함한 제도화된 틀 속에서 헌법이 예정하고 있는 절차로 구현될 수 있는 여건이 조성되었기 때문이다.


그러나 민중운동진영의 애초 기대와는 달리 87년 헌법체제는 자체 내에 태생적 한계를 지니고 있었다. 주지하듯이 80년 헌법에 대한 대중적 저항은 85년 2월에 있었던 총선에서 군부통치종식과 대통령직선제 개헌을 내세우며 총선에 참여한 신민당이 그 물꼬를 텄다. 학생운동과 노동운동이 전개하던 변혁적 반독재투쟁은 이후 제도권 정치영역의 개헌운동과 결합되면서 성격이 변하기 시작했다. 즉 1986년의 5.3인천집회 이후 민중운동진영의 개헌운동은, 민통련을 중심으로 한 민주헌법쟁취투쟁이 신민당 개헌현판식과 엮이면서 대중운동 국면에서 서서히 원내 정치협상 대상으로 전환되기 시작했다. 급기야 6월 항쟁이 6.29선언에 포섭됨으로써 아래로부터의 급진적 민주화가 아니라 민중이 배제된 채 위로부터의 민주화를 통해 혁명적 열기가 재봉합 되고 말았다. 6월 항쟁 직후인 1987년 8월 노동자대투쟁의 국면에서 신민당이 채택한 대통령직선제 개헌안은 처음부터 군부독재세력의 변형을 통한 타협을 내장하고 있었다. 타도대상인 12대 국회(특히 민정당)가 개헌작업의 주체가 되어 민정당과 신민당의 8인 정치회담에서 개헌협상을 8월말로 매듭짓기로 한 것은 7월 이후 노동자대투쟁이 전개되고 9월 개학과 함께 우려되는 학원사태에 대한 불안감 때문이었다. 대통령선거법, 국회의원선거법, 선거연령문제, 구속자 석방, 수배해제, 민주화 추진 등 합의하기 어려운 문제가 적지 않았음에도 불구하고 시국에 대한 두려움이 졸속합의의 원천이었다.



정치적 타협과 몰역사적 이해타산의 정점


제도권 정치세력들의 정책적 이데올로기적 편협성과 민주화운동세력의 배제 의도는 1987년 개헌과정에서 그대로 반영되었다. 6.29선언은 국민의 정부선택권과 정치엘리트 상호간의 경쟁의 룰을 만드는 것에 국한되었을 뿐, 노동자의 권리, 소득재분배, 복지, 독점자본의 규제와 같은 사회경제적 개혁과제는 제외되었다. 그리하여 실질적 민주화의 의제들이었던, 군의 정치적 중립화 문제, 광주민중항쟁의 성격규정 문제, 노동자의 경영참가 등은 모호하게 다루어지거나 아예 협상테이블에 오르지도 못했다.


권력구조를 개편함에 있어서 여야 간의 타협은 몰역사적 이해타산의 정점에 이르렀다. 대통령의 단임제와 부통령제 등에 있어서 제도적 가치보다는 예상되는 대통령 후보들의 이해관계가 선택의 기준이 되었다. 애초 민정당은 6년 단임제를 주장하고 민주당은 4년 중임제를 주장했으나, 개헌협상의 막후 주역들인 노태우, 김영삼, 김대중, 김종필은 자신들의 향후 집권가능성을 열어두기 위해 5년 단임에 합의했고, 야당 대통령후보의 단일화를 염려한 민정당의 견제로 부통령 제도를 없앴다.


졸속으로 결정된 또 하나의 제도가 헌법재판소였다. 애초 여야 모두 헌법위원회를 없애는 대신 위헌법률심판권을 대법원에 맡기는 방식을 제안했다. 독일제도에 친숙한 극소수 헌법학자 몇 명만이 헌법재판소의 도입을 찬성하고 있을 따름이었다. 그러던 것이 1987년 8월초가 되자 민정당 안에 돌연 헌법재판소가 등장했다. 7월 20일 언론에 보도된 민정당 안에는 없던 제도가 8월 3일의 민정당 당헌특위 전체회의와 중앙집행위원회를 거치면서 포함된 것이었다. 게다가 이 안에서는 헌법소원심판권은 들어있지 않았으나, 8월 21일 민주당과의 8인 정치회담에서 민주당이 헌법소원제도를 포함하는 것을 조건으로 하자 결국 현재의 헌법재판소가 등장하게 되었다. 헌법재판제도가 활성화된 국가에서 제기되는 사법재판관국가의 우려에 대해 아무런 고민 없이 그 길로 들어선 것이다.




87년 헌법체제가 안고 있는 한계와 문제점


출발 당시의 태생적 한계에도 불구하고 최초의 헌법국가를 가능케 한 자율적 헌법으로서 87년 헌법의 의의가 폄훼될 수는 없다. 그러나 87년 헌법체제가 그대로 유지되기 어려운 또 다른 사정은 87년체제가 지속되는 과정에서 이미 배태되고 있었다. 우선 꼽을 수 있는 것은 사법관료국가의 경향이다. 다른 말로 정치의 사법화현상이다. 민주화와 함께 헌법재판소를 포함한 사법부의 역할이 증대되어 정치사회적 이슈가 사법적으로 처리되는 비중이 급격히 높아졌다. 국가보안법, 양심적 병역거부, 대통령탄핵, 신행정수도, 호주제, 이라크파병, 새만금 등 환경문제 등이 국민대표기관인 의회가 아니라 사법기구에 맡겨지면서 고전적 의미의 정치와 민주주의의 영역이 크게 위축되고 있다. 게다가 우리 헌법재판소의 결정은 비민주적 권력의 자의성과 보수성을 아주 적나라하게 보여준다. 오랜 독재와 권위주의 끝에 절실히 요구되던 87년체제의 과제 즉 의회민주주의의 구축이라는 그 과제가 사법재판관국가로 인해 실현불가능한 과제로 변질되고 있는 것이다.


이와 함께 신자유주의의 대두로 말미암아 초래되는 헌법 원리의 왜곡과 형해화는 87년 헌법체제의 또 다른 병리현상이 되고 있다. 그 첫째는 무엇보다도 사회국가원리의 형해화이다. 공익을 위해 소유권에 제약을 가하여 공공복리에 적합하도록 하고(헌법 제23조 제1항 및 제2항), 공적 서비스나 독점적 성격을 갖는 것을 사회화할 수 있도록 하며(제23조 제3항, 제126조), 사회경제적 약자에 대해 배려하고, 노골적인 이익추구에 부적당한 부문은 국가가 운영하거나 강력하게 개입하는 것들이 사회국가의 내용이다. 그러나 이제 빈곤문제나 실업문제 대신에 주식이나 외환시장의 반응이 정책의 가늠자가 되어, 자유화, 규제완화, 재사유화, 유연화, 세계화의 이름으로 사회국가원리가 시장원리, 경쟁력, 이윤지상주의로 급격히 대체되고 있다. 지적재산권의 대상이 점점 늘어나고 주택, 교육, 교통, 통신 등 재사유화 대상이 무제한으로 확장되는 가운데 사회권과 생존권은 시장의 논리에 따라 보장하는 방식으로 구조적 변화를 보이고 있다.


이와 동시에 주권원리가 침탈되고 민주주의의 기반이 붕괴되고 있다. 김영삼, 김대중 그리고 노무현정부에 이르기까지 신자유주의정책을 위해 다른 국가들과 경합하면서, 세계화되고 더욱 유동성이 커진 자본을 위해 유리한 가치증식조건을 정비하는데 매진하고 있다. 그리하여 통화정책을 위시하여 대다수 국민의 생사를 가늠하는 주요 국가정책이 민주적 의사형성이 아닌, 국가의 주권적 능력을 제약하는 가치증식조건에 의해 결정됨으로써 민주주의적인 사회내부의 발전조건이 점점 더 무시되고 있다. 20대80으로 표상되는 계급대립의 격화는 사회적 안전망이 갖추어지지 않은 우리의 허약한 민주주의를 근저에서부터 위협하고 있다.


현대헌법의 주요 원리가 형해화하는 반면에 또 다른 헌법 원리인 평화국가원리는 그 규범적 내용이 충전되지 않은 채 거의 방치되다시피 하고 있다. 1991년 말 이후 2년에 걸쳐 확보한 매우 중요한 문서가 규범적 가치를 전혀 평가받지 못하고 있다. 남북기본합의서와 그 부속합의서에 들어있는 남북화해의 원칙, 무력불사용의 원칙, 남북교류협력의 원칙은, 비록 그 성격이 국가 사이의 조약이 아닌 단순한 신사협정에 불과하다고 간주하더라도, 간과할 수 없는 평화국가원리의 주요한 내용이다. 그럼에도 불구하고 어렵게 확보한 이 귀중한 문서의 내용은 어떤 국가기관에 의해서도 아무런 헌법적 평가를 받지 못하고 있다. 평화적 생존권은 요원하고 양심적 병역거부권은 아직도 변죽만 울리고 있을 따름이다.



6월 항쟁 20주년이 되는 올해 초 대통령중임제를 향한 대통령의 집요한 개헌 요구로 현행헌법의 한계가 부분적으로 도마 위에 올라왔다. 그렇지만 보수적 시각에서 지속적으로 개헌을 요구해왔던 세력의 뿌리 또한 얕지는 않다. 대통령의 탄핵과 신행정수도 건설을 위한 특별법을 둘러싼 논의과정에서 구체화된 우파 헌법포럼은 반공주의에 입각하여 헌법의 정체성을 강화하자고 주장하고, 시장지상주의자들은 신자유주의 흐름에 편승하여 아예 헌법에서 사회국가원리를 삭제하자고 주장한다.


반면, 이들의 주장과 정반대로 전면적 개헌을 통해 신자유주의를 극복하고, 민주주의와 인권을 강화하기를 주장하는 그룹도 존재한다. 이들에게 사회국가원리, 평화국가원리, 민주주의원리와 기본권존중주의는 오히려 더욱 강화하여야 할 헌법 원리로서, 평등주의적 요청을 헌법규범적으로 확보하는 것이야말로 87년체제의 한계를 극복하는 길로 간주된다.
정당이 제 기능을 수행하지 못하고 의회민주주의가 제대로 작동하지 못하는 87년 헌법국가의 문제는 대통령의 임기조정만으로 극복될 수 있는 것이 아니다. 민주적 헌법국가를 위해서는, 이념적 지향점을 바로잡지 못하고 끝내 우편향으로 귀결한 얼치기 민주화세력이 분산시켜 버린 민주주의의 동력을 재차 결집하여 빠른 속도로 허물어지고 있는 헌법 원리를 더욱 강화하는 것이 관건이다. 그것은 보수적 사법재판관국가에서 벗어나는 방안을 포함한다.