노약자, 환자, 장애인, 홀아비, 과부, 고아, 독거노인은 인류 사회가 끊임없이 마주해온 문제다. 인도주의적 이유에서든, 정치적 과제 수행의 일환이든, 각국과 각 정부는 사회적 약자를 지원하는 복지 체계를 창출하거나 시도해왔다.

1949년부터 1979년까지는 중화인민공화국이 건국된 이후 개혁개방 이전까지의 시기에 해당한다. 이 기간 동안 중국과 중국 인민은 3년간의 회복기, 토지 개혁, 대약진 운동, 인민공사화, 프롤레타리아 문화대혁명 등 격동의 역사적 과정을 겪었다.

본 글은 비교적 객관적인 언어를 사용하여, 1949년부터 1979년까지 중국 공산당의 농촌 복지 체계의 창출과 변천 과정을 추적한다. 중국 공산당은 1950년대 초반부터 농촌 지역에 복지 체계를 구축하려고 시도했다. 정치 운동이 바뀜에 따라 복지 체계의 명칭이나 행정 계층은 달라졌지만, 한 가지 특징은 시종일관 유지되었다. 즉, 탈중앙화, 다시 말해 행정 계층이 상대적으로 낮고, 제도 운영이 통일되지 않았다는 점이다.

글 전체는 객관적인 서술을 지향하지만, 일부 정치적 입장을 드러내는 표현들이 존재하며, 이는 충분히 논증되지 않았을 수 있다. 이러한 표현에 대한 판단은 독자에게 맡긴다.

원제 : The Community-Based Rural Welfare System in the People's Republic of China: 1949–1979

서론

중국공산당은 1950년대 초반부터, 중국의 방대한 농민 인구에게 기본적인 복지 보호를 제공하면서도 국가에 부담을 거의 또는 전혀 주지 않고, 동시에 농업의 협동화 및 발전을 촉진할 수 있는 체계를 구축하려고 시도했다. 이 체계는 높은 탈중앙화를 특징으로 하며, 각 농촌 인민공사는 복지 지원이 필요한 주민만을 대상으로 책임을 지고, 국가 개입을 최소화하며, 지원이 ‘받을 자격이 있는’ 이들에게만 제공되도록 하는 자금 조달 방식을 채택했다.

그 결과, 중국 농민은 질병, 부상, 노령, 생계 곤란 시 마을 집단으로부터 보호를 받게 되었고, 이는 자립심을 약화시키거나 복지 의존을 초래하지는 않았다.

전통적으로, 중국 농민은 어려움에 처하면 가족에게 도움을 요청하는 관행을 유지해왔고, 사회주의는 이러한 행동 규범을 크게 바꾸지 않았다. 자기 보호가 불가능한 사람을 돌보는 책임은 우선적으로 가족에게 있으며, 다른 방법이 없을 때만 국가나 집단이 개입했다.

이 글은 중국의 농촌 복지 체계가 1950년대 초기에 설립된 이래, 1970년대 말까지 어떻게 발전했는지를 추적하는 데 목적이 있다.

1949~1957년: 농촌 협동 복지 체계의 창립

1949년 중국공산당이 정권을 장악한 직후 전개된 농촌 회복 운동 기간 동안, 농민에 대한 복지 지원 책임은 가족, 이웃, 국가가 공동으로 분담했다. 이 가운데 국가의 분담 비중은 상대적으로 가장 낮았다. 당시 추산에 따르면, 중국 농촌 인구의 3~5%, 즉 약 1,500만~2,500만 명이 노인, 장애인, 고아, 또는 부상자였으며, 이들 중 다수가 아무런 지원도 받지 못한 채 방치되어 있었다. 일부는 국가로부터 사회구제를 받았으나, 대다수는 그러하지 못했다.

초기의 구호 활동은 ‘인민구제총회’(人民救济总会)라는 조직이 담당했다. 당시 정부는 국가가 직접 개입하기보다는, 주민 간 상호 부조 방식의 지원을 선호했으며, 개인 간의 상호 지원을 장려했다. 이와 같은 분위기 속에서, 임산부가 있을 경우 이웃 여성들이 식사 준비, 세탁, 아이 돌보기 등을 자발적으로 도왔으며, 상호 부조 개념은 단순한 도움을 넘어 복지적 연대를 포함하는 형태로 확장되었다.

1950년 6월에 공포된 ‘토지개혁법’에 따라 시작된 토지개혁은 3억 명이 넘는 농민들에게 토지를 분배했고, 이들 중 대부분은 생애 처음으로 토지를 소유하게 되었다. 이로 인해, 협동화 운동이 시작되면서 국가를 대신하여 자급자족이 어렵거나 가족의 지원이 없는 농민에게 복지구제를 제공할 수 있는 새로운 농촌 협동 복지 체계가 형성되었다.

1953년 2월, 중국공산당 중앙은 처음으로 ‘상호부조조직’ 및 ‘초급 농업생산협동조합’의 복지 역할에 대해 신중하지만 명확한 입장을 내놓았다. 이들 조직은 도움이 필요한 조합원에게 복지 지원을 제공해야 하며,

“공공복지기금의 금액은 농업협동조합 상호부조조직 연간 이윤의 큰 비중을 차지해서는 안 된다. 일반적으로 1%~5%를 공공복지기금 및 예비기금으로 할당하는 것이 상대적으로 합리적인 수준이다.”

1955년까지는 협동화 속도가 여전히 느렸고, 초급 농업생산협동조합 대부분은 각자의 토지 및 노동 기여에 따라 가능한 한 많은 분배를 추구하는 경향이 있었기 때문에, 복지 지원은 여전히 가족이 책임지는 구조가 지배적이었다. 그러나 1950년대 중반, 초급 농업협동조합에서 고급 농업생산협동조합으로의 대대적인 전환이 이루어지면서, 분배 원칙은 “노동에 따른 분배, 더 많이 일하면 더 많이 받는” 방식으로 전환되었고, 농촌 협동조합의 복지 체계 발전은 본격화되기 시작했다.

고급 농업생산협동조합

1957년까지 전체 농가의 93.3%가 고급 협동조합에 편입되었다. 각 고급 협동조합은 평균적으로 약 160가구를 포함했다. 정부는 노인, 환자, 고아, 독거노인 등에게 안전한 복지 체계를 제공하겠다고 보장했고, 이 약속을 농민들이 자신의 토지와 전통적 안전망을 포기하고 협동조합에 가입하도록 설득하는 데 중요한 수단으로 삼았다. 이와 같은 복지 보장은 조합원들에게 긍정적인 영향을 미쳤을 가능성이 있다.

그러나 주의할 점은, 특정 농촌 인구에게 협동조합 가입은 어려운 일이며, 경우에 따라 아예 불가능했다는 점이다. 이로 인해 이들은 협동조합 복지 체계의 보호 밖에 놓였다. 지역 인민의회는 중국공산당이 ‘반혁명분자’, ‘구지주’, ‘부농’으로 분류한 인물들의 조합원 신청을 엄격히 심사했다.

농촌 협동조합 복지 체계는 이른바 ‘오보(五保, 다섯 가지 보장 제도)’ 체계를 포함했으며, 관련 원칙과 행정 절차는 1956년의 ‘고급 농업생산협동조합 시범 장정’에 반영되었다. ‘오보’의 구성 항목은 불명확한 측면이 있다. 식량, 의복, 장례 비용은 확실히 포함되었지만, 나머지 두 항목은 연료 및 아동 교육 혹은 의료 및 거주 지원 등으로 다양하게 나타났다.

‘오보’ 체계는 도입 시기와 내용 면에서 일관되지 않았고, 기준 또한 지역마다 크게 달랐다. 이미 설립된 고급 협동조합들은 ‘오보’ 수혜자에게 일반 조합원과 유사한 생활 수준을 제공하도록 장려받았으나, 새로 조직된 협동조합들은 상대적으로 낮은 수준의 생활을 보장하는 방식이 권장되었다. 적정 생활 수준을 맞추기 위해 ‘오보’ 수혜자는 구호금, 무상 물자, 또는 이 둘의 결합 형태로 지원을 받았다. 1957년, 국가통계국이 228개 농업협동조합을 조사한 결과, 무상 물자와 구호금을 절반씩 제공하는 방식이 일반화되고 있었으나, 전국적으로 통일되지는 않았다. 협동조합이 ‘오보’ 체계를 충분히 시행할 수 없을 경우, 지방 인민대표회의에 지원을 요청할 수 있었고, 이로 얻은 재정은 협동조합 관리위원회가 배분했다.

‘오보’ 대상 자격 조건 또한 일관되지 않았다. 일부 고급 협동조합은 ‘노인 또는 어린이의 비율이 과도한 가구’나 ‘협동조합 평균 수입 이하의 가구(적자 가구)’를 지원 대상으로 삼았다. 다른 협동조합은 일시적 경제 곤란을 겪는 조합원만을 지원했다. 또 어떤 협동조합은 ‘오보’ 수혜자가 생산 활동에 참여하도록 장려했다.

‘오보’ 체계는 협동조합의 복지 기금에서 자금을 조달했으며, 이 기금의 권장 적정 수준은 순수입의 1~2%였다. 이 기금은 또한 문화 활동, 보건 서비스, 집단 복지 시설(예: 탁아소)에도 사용되었다.

협동조합 조합원 입장에서 ‘오보’ 체계는 기회비용을 수반했기에, 도움을 요청하는 이들에 대해 부정적 태도를 갖게 만들기도 했다. 이를 보여주는 일화가 있다:

“하이닝현 저우천향의 민주협동조합은 초기에 공공기금(준비금 및 복지기금)을 6.32%로 책정했으나, 일부 조합원의 수입이 줄어든다는 이유로 이를 4.5%로 조정했다. 그 결과 13가구의 수입이 오히려 증가했다.”

따라서 예상할 수 있듯, ‘오보’ 복지는 농촌 인구 중 극히 일부에게만 적용되었다. 당시 중국 농촌 인구는 5억 5천만 명에 달했으나, ‘오보’ 수혜자는 단 519만 명(1% 미만)에 불과했다.

1958년 등장한 농촌 인민공사의 복지 체계

“1958년 여름과 가을 사이, 전국에는 약 74만 개의 협동조합이 있었고, 각 조합은 평균 160가구로 구성되었으며, 이들은 2만 6천여 개의 인민공사로 합병·재편되었다. 각 공사는 평균 4,600가구 규모였으며, 이후 재점검을 거쳐 2만 4,000여 개의 공사로 재편되었고, 평균적으로 각 공사는 5,000가구 이상으로 확대되었다. 다시 말해, 이는 기존 농업 협동조합보다 30배 이상 큰 규모였다. 인민공사는 대규모이고 역량이 강하여 농업, 임업, 목축업, 부업, 어업 등에서 빠르게 생산 건설을 추진했으며, 농촌 지역의 산업, 상업, 교육, 군사 업무에 이르기까지 통일적인 지도 체계를 실현했고, 경제 조직과 국가 권력의 기본 기구의 융합을 이루어냈다... 일정량의 무상 공급품이 공사 구성원의 소득 분배 제도의 일부로 포함되었다.”

마오쩌둥이 소중히 여긴 농촌 인민공사의 각 사례는 중국 농촌 사회의 전환을 상징하는 축소판으로 여겨졌다. 각 공사는 하나의 방대한 자율적 개체로 간주되었고, 이는 정부의 책임을 크게 줄이는 결과를 낳았다. 그들은 함께 이상적인 공산주의 사회를 맞이했다. 1958년 4월, 허난성에서 최초의 농촌 인민공사를 시험적으로 설립했고, 8월 말에 중공 중앙이 공산주의 진행을 공식화하는 결의를 통과시켜 12월 말까지 이를 완료했다.

농촌 인민공사의 설립으로 1950년대 초반에 형성되었던 농촌 복지 체계에는 두 가지 주요 변화가 생겼다. 첫째, 복지 책임이 가족에서 인민공사로 전환되었다. 둘째, 복지 제공 방식이 특정 집단을 대상으로 한 방식에서 보편적 무상 공급 중심으로 전환되었다.

부분 무상 공급 제도

많은 지역에서 ‘오보(五保)’ 제도가 ‘칠보(七保)’로 대체되었다. ‘칠보’는 식량, 의복, 주거, 의료 및 병가, 출산휴가 복지, 교육, 장례 및 결혼을 포함했다. 이후 ‘십보(十保)’에는 이발, 오락, 난방이 추가되었고, ‘십육보(十六保)’는 조명, 재봉, 자녀 양육, 교통, 소액 결혼 보조금, 노인 간호 등이 추가되었다. 이러한 부분적 무상 공급 제도의 발전은 초기 공산주의의 주요 특징으로 간주되었으며 공산주의를 향한 전진으로 여겨졌다. 이 제도가 진정으로 공산주의를 실현하려는 것인지, 아니면 프리빌라(Prybyla)가 지적했듯이 장애인을 보호하기 위한 것이었는지는 분명하지 않다. 그러나 이 제도가 스스로 생활하기 어려운 사람들을 보호했다는 점은 확실하다. 또한 이 제도는 노동의욕에 강력한 억제 효과를 가져왔다.

뮈르달(Myrdal)과 케슬러(Kessler)는 다음과 같이 지적했다.

“이러한 사회 보장은 많은 부르주아나 수정주의 학자들이 주장하는 것처럼 사람을 게으르게 만들지 않는다. 오히려 노동을 의미 있게 만든다. 농민의 노동은 여전히 고되고 힘겹지만, 그들은 그 노동의 중요성과 필요성을 인식하고 있으며, 세계 혁명을 위해 노력하고 있다.”

이 점에 대해서 이론가들은 강하게 확신했지만, 실무가들은 실증적 증거를 중요시했다.

1958년 말 집단생활은 절정에 달했다. 당시 무상으로 제공되는 식량 및 생필품은 농민 소득의 절반을 차지했다. 농민들은 인민공사의 공동식당에서 식사했고, 재봉반에서 만든 옷을 받았으며, 자녀를 유치원과 보육원에 보냈다. 이 모든 것은 귀중한 시간을 절약하고 생산력을 향상시키기 위한 것이었고, 열성적인 간부들의 요구에 따른 것이었다.

공동식당

1958년 말까지 265만 개가 넘는 공동식당이 중국 농민의 80% 이상에게 식사를 제공했다. 하나의 공동식당은 150~200가구를 담당했다. 이 식당의 목적은 여성들이 요리에서 해방되도록 하고, 연료를 절약하며, 사회적·정치적 통제를 강화하고, 식량 배급을 용이하게 하여 식량 비축을 어렵게 만드는 것이었다. 중공은 다음과 같이 경고했다.

“…공동식당에서 식사하는 이들이 잘 먹고 배부르게 하여, 집에서 먹는 것보다 더 즐겁게 느끼게 해야 한다.”

공동식당은 모두 공사 당위가 운영을 책임졌다.

양로원

동시에 약 10만 개의 양로원이 건립되어 200만 명에 이르는 과부 또는 자녀가 없는 노인 농민을 돌보았다. 양로원은 무료 식사, 의복, 의료, 주거, 장례 서비스를 제공했다. 양로원은 보통 장애인 복지에 풍부한 경험을 가진 원장이 운영했으며, 공사 당위에 책임을 졌다.

유아원과 보육원

1958년 말까지 농촌 인민공사에는 약 475만 개의 유아원 및 보육원이 신설되었다. 정부는 가정이 자녀를 이들 기관에 보내도록 장려했는데, 이는 성인들이 양육으로부터 해방되어 생산에 더 많이 기여하게 하고, 동시에 자녀가 적절한 ‘사회주의’ 교육을 받도록 하기 위함이었다. 그러나 이 시설들은 조부모의 역할을 대체하지 못한 것으로 보인다. 이는 대부분의 시설이 급조되어 관리가 부실했기 때문일 수 있다.

공사는 유아원과 보육원을 운영하기 위해 ‘아동관리위원회’를 설립했다. 이 위원회는 공사 당위 서기, 공사 공청단 서기, 공사 부녀연합회 주석, 여성 대중단체, 학부모, 간호사 대표로 구성되었다. 각 생산대에는 유아원 위원회가 별도로 구성되었다.

기타 집단 서비스

많은 농촌 인민공사는 재봉반, 제화반, 세탁반을 설립하여 여성들을 가사노동에서 해방시키고자 했다. 이러한 작업반은 보통 노약자나 장애인이 참여했다.

초과지출 가구

부분 무상 공급 체제가 충분히 구현된 공사에서는 ‘초과지출 가구’란 가족 전체의 식량을 구매하기에 ‘노동 수입’이 부족한 가구를 의미했다. 이 가구들은 일반적으로 공사의 복지 기금으로부터 지원받을 자격이 있었고, 이는 공사 당위의 재량에 따라 결정되었다.

기타 소득 보조

농촌 인민공사는 산업재해 휴가를 제공할 수 있었고, 대부분의 공사들은 실제로 그렇게 했다. 예를 들어, 홍향의 홍성공사에서는 “60세가 되면 퇴직금을 지급한다”고 했다. 이러한 복지의 구체적인 관리 방식은 공개되지 않았지만, 1958년 말 공사화 열풍 속에서 관대한 운영 방식은 가능성이 낮았던 것으로 보인다.

공사 복지 기금

농촌 인민공사는 총수입의 5%를 복지 기금으로 배정하도록 권장되었으며, 이 기금은 각종 보건, 교육, 오락, 복지 사업에 사용되었다. 복지 기금의 배분은 공사 행정위원회가 공사 당위의 밀착 관리 하에, 공사 인민대표대회의 의견과 각 생산대의 제안을 수렴하여 결정했다.

1959~1962년: 대약진의 실패와 농촌 인민공사 복지 체계의 조정

‘대약진’ 실패의 원인에 대해서는 다른 곳에서 잘 논의되어 왔으므로 여기서 반복할 필요는 없다. 농민들의 불만, 미숙한 계획, 일련의 재해 수준의 흉작, 1960년대 초 식량 부족, 소련의 원조 철회 등이 상호 작용하여 대약진과 공산주의적 실험의 1단계를 종결지었다.

1958년 하반기의 인민공사화 과정에서 추진된 생활 방식의 변화는 농민에게 극단적인 희생이었다. 이 모든 것은 완전한 집단화를 실현하기 위함이었다. 농민들에게는 가족생활의 강제 해체, 엉망으로 운영된 공공식당, 과도한 열의에 불탄 선동형의 젊은 간부들의 학대와 과격한 처사가 협동조합에 대한 회의감을 갖게 했다. 이러한 상황에서 기근의 위기에 직면한 농촌 인민공사 체계는 실패할 수밖에 없었다. 조정은 불가피했고, 결과적으로 농촌생활은 ‘탈공사화’되었다. 인민공사화가 시작된 지 채 6개월도 안 된 1959년 중반, “농민은 다시 자신의 마을로 돌아갔고, 온 가족은 아궁이 앞의 가정생활로 복귀했다”(로베르 기앙). 조정은 규모 축소, 사유지 재도입, 생산과 회계 권한의 생산대대 혹은 그보다 작은 생산대 수준으로의 이양 등으로 이루어졌다. 이는 농촌 복지 체계에도 커다란 영향을 미쳤다.

1950년대 말에 가까워질수록, 농촌 인민공사의 복지 체계도 변화를 겪었다. 가족의 역할이 재강조되었고, 특정 대상 집단을 위한 복지 지원이 다시 등장했으며, 복지 행정도 점점 더 분산되었다.

중요성이 점점 낮아지는 집단 복지 시설

1958년 공산주의 추진 과정에서 확산된 비교적 온건한 ‘칠보(七保)’ 체계는 1959년 말 ‘공산풍’이라는 오류로 지적받으며, 일부 무료 공급 제도에 대한 중시가 줄어들었다. 마오주의 이론가들이 높이 평가하던 공공 식당은 점차 사라졌고, 1960년대 초에는 거의 흔적도 없이 사라졌다. 식당만이 유일하게 사라진 집단 기관은 아니었다. ‘경로원(敬老院)’과 탁아소 또한 비교적 부유한 지역에만 유지되었다.

개별 구호를 강조하는 흐름

집단 복지 시설이 사라진 결과, 특정한 곤경에 처한 집단에 대한 지원 수요는 급격히 높아졌다. 다양한 이유로, 서로 다른 가정들이 일정한 지원을 받았다. 이들은 소득 능력이 부족하거나, 주요 소득원이 부재하거나, 질병이 있거나, 혹은 갓 신혼집을 마련한 젊은 가정일 수 있다.

공사(公社) 복지 지원의 행정과 재원 조달

복지 지원 책임은 1959년 초부터 점차 공사에서 생산대(生産隊)로 이양되기 시작했다. 이러한 행정 권한의 이양은 지역마다 시행 편차가 있었다. 그러나 1960년대 초까지 복지 행정에 대한 공동 책임 체계는 널리 자리 잡았다. 공사는 여전히 전체 공사를 대상으로 한 대형 집단 복지 시설을 관리하며, 복지 기금을 수집·기획·운영하였다. 생산대는 나머지 복지 시설(노인 요양소, 유치원, 산모 시설 등)을 담당하고, 공사 복지 기금을 분배하는 책임을 졌다. 일부 지역에서는 이러한 권한 분담 체계가 1962년까지 유지되었고, 다른 지역에서는 생산대가 빠르게 전권을 이양받았다. 드물게는 생산소조(生産小組)가 마을 복지 시설과 일반 복지 업무까지도 맡았다.

농촌 공사의 복지 사업 재원은 복지 기금에서, 경우에 따라 예비 기금에서 조달되었다. 하지만 복지 기금은 다른 유형의 비용을 지불하는 데에도 사용되었다. 예컨대, 일부 간부들이 중요한 결정을 내린 뒤 함께 먹는 국수 비용도 이 기금에서 지출되었으며, 보건, 교육, 오락 서비스 지원에도 사용되었다.

개별 대상 중심의 복지 구호 방식이 다시 채택됨에 따라, 복지 지원에 따른 기회비용이 다시금 두드러졌다. 미르달(Myrdal)은 한 생산대 대장의 말을 다음과 같이 전한다.

“사회적 구호는 하늘에서 뚝 떨어지는 것이 아니다. 노동에 참여하는 사람들은 자신들이 이웃 중 생활이 어려운 사람에게 얼마나 성과를 나눌지를 스스로 동의해야 한다. 이것은 사회적 책임이자 연대의 문제다...

동시에(조합원 상호 간 보살핌의 책임을 촉진하기 위해서라도) 사회적 보조는 노동자의 소득을 넘을 수 없고, 노동의 가치를 훼손해서도 안 된다. 그러나 우리는 또한 어떤 이유로든 곤경에 빠진 사람도 품위 있는 삶을 누릴 가능성이 있다는 것을 인식해야 한다.”

현(縣) 정부의 복지 역할

현 정부는 ‘국가 지원 기금’을 통해 농촌 지역의 복지 재정을 보충하였다. 예를 들어, 옌안현(延安县)에서는 현 정부가 37개 공사 내 141가구에 해당 기금을 배분했으며, 그중 5가구는 류링 생산대에 있었다. 또한 매달 3가구에 정기 보조금이 지급되었는데, 그 기준은 명확히 알려져 있지 않다. 미르달은 류링 생산대 대장의 말을 인용하여 그 과정을 다음과 같이 묘사한다.

“보조금은 분기별로 (‘국가 지원 기금’에서) 제공된다. 지원 사유는 사안에 따라 달라진다. 예를 들어, 사고가 발생했거나, 다른 구체적인 이유가 있을 수 있다. 노동(생산)대의 위원회가 이를 처리하며, 우리의 제안을 공사에 전달하고, 다시 현에 보내 행정 절차를 밟는다. 사람들은 기금에 보조금을 신청할 수 있다. 나는 위원회의 일원으로서 제안서를 작성한다. 그러나 이건 진정한 의미의 사회적 돌봄이라고 보긴 어렵다.”

1962~1965년의 농촌 인민공사 복지 체계

1962년이 되자, 농촌 인민공사는 더 이상 대공사나 공산주의 공사가 아니었다. 생산대는 인민공사 내에서 가장 작은 행정 단위로서, 기근에 대응할 필요성 때문에 그 지위가 강화되었다. 생산대는 농지와 자본의 소유자, 농업 생산의 계획자, 인민공사의 수입 배분의 기본 회계 단위가 되었다. 사유 경작지의 재등장, 농촌 시장의 재개방, 사상 고취 자료의 사라짐은 인민공사라는 제도의 기반이 된 공산주의 원칙이 사실상 소멸되었음을 입증했다. 이 변화는 농촌 복지 정책과 행정에서 두 가지 중대한 영향을 낳았다. 첫째, 보편적 무상 공급이 아니라 어려운 개별 집단을 지원하는 성격이 더욱 강화되었다. 둘째, 생산대가 농촌 복지의 기본 행정 단위가 되었다.

‘오보호(五保戶)’ 제도

생산대는 군인 유가족, '혁명 열사' 간부, 노동 모범 및 기타 ‘생활 곤란’ 가구를 지원하도록 장려되었다. 이러한 지원은 식량, 의복, 주거, 의료, 장례비의 무상 제공 형태로 이루어졌으며, 현금 수당이나 기본 식품, 기타 생필품을 통해 제공되기도 했다. 목적은 도움이 필요한 사람에게 ‘기본 생활 필수품’을 제공하여 전체 생산대 평균 수준의 생활을 가능하게 만드는 데 있었다. 또한 ‘빈곤 가구’, 즉 부양 비율이 높거나 건강한 노동력이 부족하여 충분한 노동 점수를 축적할 수 없는 가구에도 지원이 제공되었다. 전형적인 예로는 부부 노동자 2명, 자녀 6명, 노인 1명으로 구성된 가구가 있었다.

농촌 복지 제도의 행정

1962년과 1963년 초, 생산대는 일부 복지 책임을 생산대에 위임했다. 생산대는 ‘오보호’ 가구와 그 외의 복지 활동을 담당하고, 생산대는 ‘곤란 가구’에 대한 구제를 분담했다. 이 조정은 복지기금 공유를 포함했다. 생산대는 평균적으로 총수입의 2~3%를 복지기금에 할당했고, 이 중 절반은 생산대에 상납되었다. 생산대는 여전히 생산대의 복지 활동을 관리하는 책임을 지속적으로 졌다. 그러나 1963년 말까지는, 생산대가 1962년 9월 중공중앙 제10차 전원회의에서 채택된 인민공사 수정 조례 초안에 따라 인민공사의 복지 행정을 전면적으로 담당하게 되었다.

생산대 복지기금

생산대장은 회계 담당자와 창고 관리자 등 간부들의 지도를 받아 회의에서 수입 중 얼마를 복지기금으로 배분할지를 결정했다. 일반적으로 그 비율은 2~3%였지만, 금액은 서로 달랐고 동일 인민공사 내 생산대 간에도 차이가 있었다. 복지기금의 분배 방식 역시 제각각이었으나, 빈곤 가구에 대한 지원을 핵심으로 삼았다는 점은 공통되었다.

농촌 신용협동조합

이 기관들은 토지개혁 이후 1950년대 초에 설립되어 농촌 저축을 유도하고 농민에게 농기계 구매를 위한 단기 대출을 제공했다. 이러한 투자 및 금융 기능은 협동조합의 주된 역할을 차지했다. 1960년대 초에 이르러서야 이들 협동조합은 농민에게 생계 자금의 일시적 필요를 해결하기 위한 대출을 제공하기 시작했다.

1966~1969년: 농촌 인민공사 체제와 프롤레타리아 문화대혁명

도시에서 나타난 프롤레타리아 문화대혁명의 폭력, 파괴, 파벌주의는 농촌에서는 비슷한 수준까지 발전하지 않았다. 처음엔 도시 중심의 현상이었다. 그러나 그것이 마침내 도시 외부로 확산될 때쯤엔, 고위 간부들 간의 권력투쟁이 최고조에 달했던 시점은 이미 지나 있었다. 1968년 말까지 최고 권력자로 군림한 마오쩌둥은, 도급 이상의 혁명위원회 창설을 통해 일정한 안정기를 거친 후, 농촌 개혁을 단행하려 했다.

이러한 개혁의 목적은 ‘경제주의’, 즉 물질적 유인의 과도한 강조를 억제하는 것이었다. 이러한 전개는 농촌 지역의 복지제도에 몇 가지 영향을 끼쳤다.

첫째, 복지 구제에 대한 태도가 바뀌었다. 수입을 배분할 때 중심 기준은 ‘혁명 의식’이 되었고 단순한 노동 노력만으로는 부족했다. ‘오보호’ 지원은 복지적 판단이 아니라 정치적 판단이 되었다. 따라서, 올바른 정치적 태도와 ‘붉은 뿌리와 붉은 싹’을 가진 가구에만 지원이 주어졌고, ‘숨겨진 계급 적’ 가구는 제외되었다.

둘째, 공동체 자급자족의 장려는 지역 기반의 유료형 건강보험 제도의 도입으로 이어졌다. 이 제도는 생산대가 운영하는 협동의료 체계로 구성되었다. 이전에는 의료비가 생산대 복지기금에서 지급되었으나, 1968년 이후 농촌 지역의 의료 및 보조 의료 서비스가 확대되면서, 공사 구성원은 협동의료에 가입할 것을 요구하게 되었다.

셋째, 공사 복지 행정이 개편되었다. 1968년부터 성·현 혁명위원회의 점진적 설립과 함께, 공사 및 생산대 수준의 혁명위원회 도입이 권장되었다. 이들은 민병대, 빈하중농(가난한 농민과 하층 중농), 혁명 간부의 대표들로 구성되었다. 생산대 혁명위원회는 점차 복지 책임, 특히 ‘오보호’ 지원을 맡았다. 생산대 수준에서는, 빈하중농이 빈협(빈하중농협회)을 통해 권한을 갖게 되었다.

1970년대의 농촌 인민공사 체계

무산계급 문화대혁명(1966~1969)은 농촌 인민공사에 새로운 행정 기조를 가져왔다. 즉, 생산대(생산대대) 수준의 대중 조직의 위상이 높아졌으며, 자력갱생과 자조를 강조하는 복지 담론이 대두되었다. 그러나 농촌 인민공사의 복지 제도는 거의 실질적인 변화가 없었다. 여전히 ‘오보(五保)’가 핵심이었고, 오보 대상 가구는 계속해서 돌봄을 받았다.

생산대

대다수 생산대는 여전히 인민공사에서 회계 및 분배의 기본 단위였으며, 복지 관리의 핵심 단위이기도 했다. 특히 ‘오보’ 대상 가구—장애인, 자녀가 없는 사람, 홀아비, 과부, 고아—는 ‘비축 식량’으로부터 무상 식량을 받았으며, ‘노동하지 않는 자는 적게 배급받는다’는 원칙에 따라 분배되었다. 식용유와 연료를 포함한 다양한 생필품도 여기에 포함되었다. 또한 1970년대 초에 시행된 곡물 배급 제도는 일부 가구가 그들이 실제로 축적한 노동 점수 이상으로 곡물을 배급받게 했다. 이러한 ‘초과 지출 가구’는 생산대에 부채를 지게 되었고, 명목 이자율이 적용되었으며, 생산대로부터 현금 수입을 전혀 받지 못했다. 현금 보조는 일반적으로 성인 건강 노동자가 적은 대가족에 지급되었다. 1970년대 중반부터 지방 간부들은 초과 지출 가구의 수를 줄이라는 지시를 받았고, 1979년까지 이들은 거의 사라졌다. 그러나 건강한 노동력이 부족해 도움이 필요한 가구는 여전히 지원을 받았는데, 그 재원은 차별적인 곡물 배급 방식이 아닌 작업대의 복지 기금에서 나왔다.

생산대 복지 계획의 관리는 작업대 대중 조직과 생산대 위원회가 공동으로 맡았다. 빈하중농협회는 오보 제도를 시행했고, 부녀연합회는 출산휴가 및 출산 보조를 담당했다. 생산대 위원회는 나머지 복지 프로그램을 관리했다.

생산대의 복지 계획은 주로 복지 기금으로 충당되었고, 이 기금은 일반적으로 생산대 총수입의 3%가 배정되었으며, 각 공사 간 차이가 컸다. 이외에도 복지 시설의 수익이나 공사 신용 협동조합의 이자 수입 등도 재원에 포함되었다. 복지 기금은 복지 계획뿐 아니라, 농번기 동안의 탁아소 및 식당 운영, 열람실, 체육 및 오락 시설, 확대 중이던 공사 무선 중계 시스템, 학교 및 의료시설 등에 사용되었다.

생산대대

일부 농촌 지역에서는 생산대대가 생산대를 대체하여 회계 및 분배의 기본 단위가 되었다. 이는 일반적으로 다자이(大寨), 치리잉(七里营), 둥신(东新)과 같은 ‘사상적으로 선진적인’ 공사나, 내몽골의 우란투커(乌兰图克) 같은 소규모 변경 공사에서 나타났다. 이런 경우에 생산대대가 복지 관리의 책임을 맡았지만, 대부분의 농촌 지역에서는 여전히 생산대가 복지 책임을 지고 있었다. 게다가 생산대대의 복지 기능은 일반적으로 상대적으로 작았다.

생산대대는 협동 의료 이외에도 자체 복지 기금을 운영했으며, 이는 경공업 수익으로 충당되었다. 이 기금은 만성질환이나 고액 치료비를 위한 의료보조, 식당 및 초등학교 제공, 장례 비용 지급, 소규모의 소득 보조 등 다양한 목적으로 사용되었다.

복지 기금 관리 외에도 생산대대는 몇 가지 복지 관련 책임을 더 졌다. 첫째, 생산대대 위원회는 생산대의 복지 데이터를 수집하고 의견과 함께 이를 공사 민정 사무소와 당위원회에 전달했다. 둘째, 생산대대는 산하 생산대의 복지 활동을 감독했다. 직접적으로 복지 의사결정에 개입하지는 않았지만, 생산대가 ‘열사’ 가족 및 오보 가족의 생계 정책에 따라 복지 계획을 운영하도록 보장했다. 일부 생산대대 위원회는 ‘사회 사무 위원회’를 설치하여 이 임무를 보조하고 농민의 상담 역할을 맡기도 했다. 마지막으로, 경공업을 통해 ‘과잉 인구 가구’에 부업 기회를 제공하기도 했다.

공사

농촌 인민공사에서는 ‘국가 권력의 기본 단위’인 공사혁명위원회가 설치되어 있었으며, 공사 대표대회는 명목상의 감독기구 역할을 했다. 공사혁명위원회는 민정 사무소를 설립해 복지 활동을 감독했고, 이 사무소는 복지 정책의 집행을 책임졌다. 특히 장애인 군인과 그 가족, ‘혁명 열사’ 가족, 고아에 대한 복지 정책을 수행하고 복지 관련 기록을 관리했다. 일부 공사는 ‘사회 사무 위원회’를 설치해 이 업무를 지원했으며, 경우에 따라 민정 사무소가 직접 구호를 제공하기도 했다.

공사 당위원회는 모든 공사 복지 계획에 대해 최종적인 책임을 지고 있었다. 구체적인 행정 기능은 없었지만, 상급의 지시에 따라 공사의 복지 정책의 전반적인 범위를 결정하고, 최종 항소기관의 역할을 수행했다.

현(县)

정부는 농촌 인민공사 복지 체계에 제한적으로만 관여했다. 현 혁명위원회는 민정 사무소를 통해 관할 지역의 모든 복지 업무를 담당했다. 기본적으로 이는 오보 가구에 침구와 의복 등의 추가 복지 지원을 제공하고, 장애 퇴역 군인과 그 가족, ‘혁명 열사’ 가족에게 소득 지원을 제공하는 것을 의미했다.

현 당위원회는 현 내에서 운영되는 복지 계획에 대해 최종적인 책임을 지며, 현 복지 정책의 방향을 결정했다. 물론 이는 상급의 지시에 따라 이루어졌다.

결론

1950년대부터 중국공산당은 고도로 분권화된 농촌 복지 체계를 구축했다. 이 체계는 중국 농민 인구의 높은 비율에 대해 기본적인 사회보장을 제공하기에 충분했다. 복지 지원에 필요한 자금을 제공하는 주민들이 누구에게 복지 지원이 적절한지를 결정하는 데에도 참여함으로써, 이 체계는 유지될 수 있었다.

[출처] 1949年至1979年中华人民共和国基于社区的农村福利体系

[번역] 이꽃맘 

덧붙이는 말

존 딕슨(John Dixon)은 복지국가, 사회정책, 특히 비교사회복지제도 분야에서 활동해온 사회정책학자다. 그는 특히 아시아, 동구권, 개발도상국의 복지체계에 대한 연구로 잘 알려져 있다. 오랜 기간 뉴질랜드의 매시 대학교(Massey University)에서 교수로 재직했으며, 중국, 러시아, 베트남, 태국 등지의 사회보장제도를 연구하며 국제비교사회정책 분야에 기여해 왔다. 참세상은 이 글을 공동 게재한다.