노사공동결정제의 쟁점과 방향

[주례토론회] 지방공기업 및 지방출자·출연기관을 중심으로

  김철 사회공공연구원 연구실장

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1. 들어가며

○ 공공기관 운영에 노동자의 참여를 보장하는 방안은 새로운 것이 아니며, 이미 서울시에서도 참여형 노사관계 모델의 일환으로 추진되고 있으며, 광주시에서도 민주노총 전국공공운수노조와 체결한 사회공공협약 이행을 위한 후속 실행방안의 하나로 제기되고 있음
- 서울시는 투자ㆍ출연기관 혁신방안(2014.12.10.)을 통해 참여형 노사관계 모델 도입의 일환으로 노동이사제, 경영협의회의 도입을 추진하기로 함. 특히 ‘서울지하철 통합혁신 추진방안’(시장방침 제398호, 2014. 12.31)에서 서울시 산하 투자출연기관 혁신방안의 일환으로 안전하고 글로벌 경쟁력이 있는 지하철이 되도록 양 공사를 통합 추진하기로 하고, 대립하는 노사가 아닌 참여형 노사관계 모델을 정립하기로 하였음
- 기존 대립적 노사관계로 파업 등 노사갈등 소지가 상존하고, 회사의 중요한 경영사항 등을 노사가 함께 논의하고 토론하는 문화가 부재하다면서, 노동이사제도 도입과 경영협의회 설치로 공동의 이익을 모색하고 함께 책임지는 상생의 관계로 전환하는 새로운 노사관계 비전을 제시하기로 한 것임
- 구체적으로 ① 노동조합 또는 복수의 노동조합간 협의회 등에서 노동이사를 선임하여 이사회에 참여하는 노동이사제와 ② 기존 노사협의회와는 별도로 정기적인 경영사안을 놓고 노사간 책임 있는 논의와 협력방안을 모색하는 경영협의회가 검토 중에 있음
- 광주시와 체결한 사회공공협약에서 전국공공운수노조는 지난 2015년 8월 광주시 산하 공공기관의 민주적 운영을 위하여 공공기관 운영에 노동자의 참여를 보장할 것을 제안함. 이는 광주시 출자ㆍ출연기관의 관리감독기구인 운영심의위원회에 각계 전문가와 시민사회, 노동계 참여를 보장함으로써 출자ㆍ출연기관의 운영투명성을 높이는 한편 이해당사자의 참여가 보장된 민주적 관리체계를 제도화하는 동시에, 출자ㆍ출연기관의 공공성과 책임성을 높일 수 있도록 개별 출자ㆍ출연기관에 임원추천위원회의 설치와 운영을 의무화하고, 여기에 노조가 추천하는 대표가 참여토록 하는 것임

○ 이미 해외에서도 노사공동결정제, 노동자의 경영참여가 광범위하게 실시되고 있고, 정부에서도 외국 공공기관 이사회에 대해 연구하면서 근로자 대표의 참여 또는 확대에 대해 구체적으로 논의하고 있음
- 그러나 우리나라에서는 기업 지배구조 및 의사결정에 노동자가 참여하는 것에 대한 기업-정부의 거부ㆍ반대 정서가 상당한 편임

○ 이에 이 글에서는 노사공동결정제내지 노동자 경영참여의 핵심이라고 할 수 있는 노동자대표 이사제(BLER: Board-Level Employee Representation)를 공공기관에 도입할 수 있는지 여부를 중심으로 공공기관에 노사공동결정제를 도입할 경우의 쟁점과 과제에 대해 살펴보고자 함


2. 노사공동결정제의 의의
1) 노사공동결정제도(노동자 경영참여)의 의의

○ 박근혜 정부가 현재 쉬운 해고를 도모하는 노동개혁을 시도하고 있는 상항이지만, 이미 많은 기업들이 자의적 기준으로 판단하여 큰 부담 없이 정리해고를 할 수 있는 것이 현실임
- 노동자들은 경영에 참여할 수 없음에도 불구하고, 경영상의 필요에 의해 정리해고를 손쉽게 당할 수 있음. 자신의 노동조건에 영향을 미칠 수 있는 경영에 대한 의사결정에는 참여하지도 못하면서 책임은 뒤집어써야 하는 처지임. 대우조선 사태에서도 이를 극명하게 드러났음
- 그러나 노동하는 인간은 자신이 한 노동의 결과뿐만 아니라 자기 노동의 과정에서도 참여해야 함. 자신의 노동을 통해서 얼마나 생산할 것인지, 노동 조건이 어떠해야 하는지, 또는 얼마나 많은 노동자들이 함께 일해야 하는지 등 노동의 과정을 책임지고 결정하는 부분에도 참여해야 함. 이를 공동결정제도라고 함

○ 공동결정제도는 기업 경영에 있어서 당사자인 노동자가 참여함으로서 생산, 이적 관리 등 여러 가지 경영 사항 및 의사결정에 관여하면서 노사 공동의 이익을 추구하기 위해 노사 공동의 방향 모색 및 새로운 노사관계를 형성해 나갈 수 있는 방법(황수옥, 2015)
- 노동자 경영참가제도로서 공동결정제도는 노사관계를 구성하는 주객관적 요인의 상호작용 결과물. ILO는 경영참여를 ‘임금과 근로조건, 고용과 해고, 기술적 변경과 생산기구의 조직 및 사회적 영향, 투자 및 계획 등의 여러 문제에 관해 기업 수준에서 모든 결정을 하거나 이를 준비하고 준수하는 데 있어서 노동자의 영향력을 행사하는 것’이라고 정의

○ 공동결정제도의 형태
- 광의의 공동결정제도: 노동자대표가 사용자와 함께 기업의 다양한 경영의사결정기구에 참여
- 협의의 공동결정제도: 기업의 최고의사결정기구에 노사가 동수로 참여하고 노동자의 동의를 전제로 의사결정이 실행되는 것

○ 이미 한국에서 시행중인 경영참가활동/제도
- 노사협의회, 단체교섭, 산업안전위원회 등 노사공동위원회 및 노사간담회, 경영설명회, 우리사주제 등

2) 공공기관 노사공동결정제에 대한 이론적 논의

□ 산업민주주의, 이해관계자 자본주의 모형 차원에서 필요성 제기

○ 산업민주주의, 경제민주주의 차원에서 1970년대에 산업 전반 수준의 공동결정제도나 노동자의 경영참여가 이미 제기된 바 있음
- 경제민주주의란 민주주의(의 원리)가 경제적인 기업의 통치원리로 적용된 것으로, 국가의 중요한 경제정책을 결정하는 최고기구에 노ㆍ사ㆍ정 대표가 참여해서 민주적으로 협의ㆍ결정하는 것을 의미
- 산업민주주의란 기업, 병원, 학교 등에서 노동자, 의사, 간호사, 직원, 교수, 학생 등 이해당사자 대표들이 최고의 경영 혹은 의사결정기구에 참여하여 사장, 병원장, 교장, 총장 등의 선임을 포함하여 중요한 문제를 협의ㆍ결정하는 방식 의미

○ 참여민주주의의 옹호자들에 따르면, 민주주의의 핵심은 작업장 민주주의(산업민주주의). 투자와 다른 생산 결정에 노동자들이 더 많이 참여하는 것, 그리고 작업 조건과 리듬에 대한 자주 관리가 어떤 형태의 민주적 경제체제든 결정적이라는 것(리처드 스위프트, 2004)
- Robert A. Dahl, Corole Pateman(1972), C.B. Macpherson(1071), Carol C. Gould 등이 모두 산업민주주의의 중요성을 언급(리처드 스위프트, 2004: 101-102)
- 산업민주주의의 핵심을 이해당사자의 참여 보장으로 본다면 기업지배구조(corporate governance structure)를 검토해야 함

○ 이해관계자 자본주의 모형(stakeholder capitalism model)은 주주 자본주의 모형(shareholder capitalism model)과는 달리, 기업은 주주, 경영자, 종업원, 채권자, 거래기업, 소비자, 지역사회, 정부 등 다양한 이해관계자로 구성되는 공공이익의 연합체이므로, 기업은 단기적으로 주주이익만을 추구할 것이 아니라 다양한 이해관계자의 공동이익을 극대화하는 한편 기업의 사회적 책임도 수행해야 할 임무가 있으며, 이해관계자간 이익갈등을 조정하기 위하여 다양한 이해관계자들이 기업지배구조에 참여해야 한다는 것임
- 주주가 회사 경영권의 최종적 담지자라는 것은 법률이 그렇게 지정해 준 것일 뿐 반드시 그래야 할 객관적 까닭이 있는 것은 아니므로, 주주에게 회사의 경영권을 최종적으로 위임하고 있는 「상법」의 규정도 원칙적으로 그렇다는 것일 뿐, 현실에서 그 권리가 온전히 주주들의 몫은 아님(김상봉, 2012). 이를 사회전체의 운영원리로 확장하면, 경제운영은 시장방임이 아니라 적절한 통제와 규제가 필수적이고, 사회적 멤버십 또는 시민권을 보장하는 복지사회의 이상도 유지되어야 함
- 공공기관은 민간기업과는 달리 소유권의 실체적 주체가 존재하지 않는 가운데 정부에 의해 최고경영자가 주기적으로 교체되며 소유자인 정부가 공공기업에 대한 통제기능을 계속 보유. 따라서 소유와 경영의 완전한 분리를 전제로 전문경영자에 대한 효과적 통제에 주안점을 둔 미국식 기업지배구조를 공공기관에 수용하는 것은 한계가 있음(곽채기, 2002: 52)
- 기업지배구조는 단지 사기업의 지배구조를 어떻게 할 것인가의 문제만은 아님. 기업지배구조 개편 문제는 시장의 민주화, 이해관계자의 적극적인 참여 요구
- 과거 사민주의적 타협이 국가의 민주화를 통한 자본주의의 교정이라는 개념에 입각한 것이었다면, 앞으로는 국가와 시장 모두에서 권력의 행사 자체를 민주적으로 규율하는 제도적 틀의 정립 필요. 이 때 시장적 민주화가 정치적 민주화와는 별도의 개념과 논리를 필요로 하는데, 여기에 이해관계자 자본주의 개념을 가져올 수 있음(고세훈, 2003)

□ 공공지배구조론의 부상과 노동조합의 참여를 통한 공공기관의 민주적 지배구조 모색

○ 공공지배구조론(public governance)은 달성되는 산출물 또는 효과가 무엇이건 관계없이 의사결정의 방법, 즉 서로 다른 이해관계인들의 상호작용 그 자체를 소중하게 파악(정부혁신지방분권위원회, 2007: 21)
- 1990년대 이후 공공부문에 있어 신공공관리론이 과도하게 적용됨에 따른 정치ㆍ사회적 가치의 약화를 우려하는 자기반성의 움직임이 나타났으며, 정보화의 진전과 참여욕구의 증대에 따른 대민관계의 개선이 요구되었고, 공공서비스의 질적 개선을 넘어 삶 자체에 대한 질적 개선에 대한 국민들의 관심이 제고되었음
- 공공지배구조론은 공공부문에서 ‘누가 의사결정자이며 누가 영향을 주는가’, ‘의사결정에서는 어떤 원리가 적용되어야 하는가’, ‘이해관계자들의 후생을 증가시키기 위해서는 집단적 행동이 어떻게 이루어져야 하는가’ 등에 대해 문제 제기(정부혁신지방분권위원회, 2007)
- 결국 공공지배구조론은 서비스 우선(service-driven)의 계약에 의한 관리에서 시민 우선(citizen-driven)의 지배구조로의 전환 의미

○ 공공지배구조론 부상의 배경: 공공기관 지배구조에서 정부에 의한 권위적ㆍ계층제적 통제의 만연
- 공공기관의 경우 시장기능 또는 시장기구를 통한 외부지배구조 내지 기업통제시장(corporate control market)이 실질적으로 존재하지 않거나 거의 작동하지 않기 때문에 내부지배구조를 중심으로 기업지배구조가 형성된다고 할 수 있음. 문제는 공공기관 지배구조의 경우 이사회의 전문성이 떨어지거나 유인체계 등과 같은 시장적 내부통제장치가 잘 작동하지 않는 등 내부지배구조의 효율성도 그리 높다고 할 수 없다는 점
- 현재 공공기관에는 민간기업의 지배수단으로 중요한 역할을 수행하고 있는 시장기구를 통한 규율 장치가 존재하지 않고 있으며, 이러한 시장기구를 대신하여 기획재정부, 주무부처 등에 의한 정부의 권위적ㆍ계층제적 통제를 통한 지배구조가 작동하고 있음. 지방공기업, 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 경우도 마찬가지로 지방자치단체의 장 및 행정자치부 등에 의한 관료제적 통제구조가 지배하고 있음

○ 청지기 이론에 따른 노동조합의 참여 요청
- 공공기관 지배구조의 바이블이 되고 있는 ‘OECD 공기업 지배구조 가이드라인’(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2005년 제정, 2015년 개정)의 가장 큰 문제는 주인-대리인 이론(principal-agent theory)에 기반한 주인-대리인 관계를 전제로 하고 있다는 점. 거의 대부분의 공공기관 관련 문헌들 또한 공공기관을 분석함에 있어서 대리인 이론을 이론적 근거로 하고 있으며, 이는 공공기관 지배구조의 개혁을 위한 대안으로 민영화(사유화)를 얘기할 때 항상 나오는 논리이기도 함
- 그러나 주인-대리인 이론과 같은 외부통제 중심의 방안들은 계약 통제의 어려움, 불충분한 감독권 등으로 인해 근본적인 책임성 확보를 어렵게 할 수 있음. 대리인 이론은 책임성을 확보하기 위한 방안의 하나로 주인의 대리인에 대한 외부 통제(법률적ㆍ관료제적 규정, 청문회나 선거와 같은 정치적 감시권 등)를 주장
- 이에 비해, 청지기 이론(stewardship theory)은 주인과 대리인이 공통의 핵심가치를 공유할 때 내적 책임감(internal accountability)이 생성되고 이에 따른 책임 있는 행동이 유발된다고 파악. 조직 내에서 공공서비스의 가치에 대한 강한 일체감 형성이 내적 책임감을 유발한다는 것임(원구환, 2008: 509)
- 이 점에서 노동조합의 참여를 통한 민주적 지배구조를 모색함에 있어서 청지기 이론은 좋은 이론적 근거가 됨. 모든 공공기관의 지배구조에 공통적으로 참여할 주체로서 해당 기관 노동자의 역할이 부각되어야 함

○ 시민과 노동의 적극적 참여 속에 대안적인 공공기관 거버넌스 프로그램을 개발하고 실험하는 것이야말로 거버넌스 자체를 민주화하고, 참여민주주의를 공공기관 지배구조 안에 제도적으로 구현하는 방안임
- 거버넌스라는 용어가 원래 기업지배구조(corporate governance)에서 유래했음을 감안하면, 관료 외에 시민사회의 국정운영 참여를 긍정적으로 파악하는 참여형 거버넌스 모형은 공공기관 지배구조에도 당연히 적용되어야 함. 공공개혁과 관련한 다양한 의견주체들의 광범위한 참여를 허용하는 민주적 지배구조(democratic governance)를 공공기관에 구현하기 위해서는 이사회의 독립성과 전문성을 강화하고 이해관계자들의 참여를 보장하는 이사회를 구성할 필요
- 시민의 목소리가 공공부문 지배구조 안에 직접 대변되어야 함. 이를 위해 각 기관의 업무와 직ㆍ간접적으로 연관된 이해당사자들의 대표가 이사회에 참여해야 함. 특정 공공기관의 이사회에 어떠한 사회집단의 대표를 어떠한 방식으로 위촉해 참여시킬 것인지에서부터 공적 토론의 쟁점이 되어야 함

3) 지방공공기관 노사공동결정제의 도입 필요성

○ 지방공기업 및 지방출자ㆍ출연기관에 대한 시 감사와 시의회의 행정사무감사에서 매년 유사한 문제가 반복적으로 지적되는 것은 기관의 내부감시 기구의 작동이 원활하지 않다는 것을 의미함. 이에 기관의 최고의사결정기구로서 이사회가 기관운영을 책임있게 수행할 수 있도록 ‘노동자 대표’의 참여를 도입할 필요
- 노사공동결정제를 통한 “투명 경영이 이 사회의 부정부패 척결과 노동자들의 고용 안정을 동시에 달성할 수 있는 지름길”

○ 경영진의 인사권, 경영권 강조를 통한 노동자들의 참여배제와 ‘불신, 갈등, 대립의 노사관계’를 노동자들의 경영참여를 통한 ‘신뢰, 협력, 책임공유의 노사관계’로 질적 전환하는 계기 마련(한국노동연구원, 2015)
- 노동자들은 경영참여를 통해 산업민주주의의 실현, 기업성과와 경영책임의 공유, 노동생활의 질 개선, 노동의 인간화 실현
- 공공부문 경영진의 자율성과 재량권 부족, 전문성이 없는 정치적 임명 속 불투명한 노사담합구조를 보다 건강하고 투명하며, 책임있는 노사관계로 전환 필요

○ 노동자가 공공기관 지배구조에 참여해야 하는 이유
- 이미 서유럽의 많은 나라들에서는 공기업 이사회에 노동이사를 참여시켜 왔음
- 공공기관 지배구조 내에 노동자의 참여를 제도적으로 보장하는 것은 단순히 자율경영ㆍ책임경영의 보장, 노사관계의 민주화와 안정화만을 위한 것은 아님. 공공기관의 노동자들은 그 기관의 내부자일 뿐만 아니라 시민의 일원이기도 하기 때문에 공공부문 노동자들은 공공기관의 정보와 기술을 누구보다도 더 잘 파악하고 있으면서 동시에 이것을 전체 시민의 공익 증대와 연결시킬 가능성을 갖고 있음
- 공공기관이 제공하는 공공서비스의 질 제고, 공공재로서 보편적 서비스 유지를 위해서도 필요
- 물론 노동자들은 자신들의 지위를 안정적으로 유지하기 위해 공공기관의 변화에 보수적인 태도를 보일 수도 있으나, 사용자에 대한 노동자의 대항력ㆍ협상력은 여론의 지지 여부에 크게 의존하기 때문에 장기적으로는 공공성 강화에 앞장서는 선택을 할 가능성이 더 높음. 즉 노동자들은 공공기관 내의 ‘시민’이라는 점에 주목할 필요(장석준, 2005)

3. 노사공동결정제의 실제

1) 노동자대표 이사제의 전반적인 현황

□ EU 가맹국 28개국 중 18개국에서 노동자 경영참여가 법에 규정됨

○ 18개국에서 노동자 대표의 경영이사회 참여를 중심으로 노사공동결정제도가 법에 규정되어 있음
- 독일이 유일하게 노사공동결정제도를 운영하는 것은 아니며, 오스트리아, 스칸디나비아 국가, 그리고 체코, 헝가리 등의 대부분의 중앙유럽 및 동유럽 국가들이 종업원 대표를 기업 이사회에 참여시키고 있음. 물론, 이사회에 참여하는 노동자 대표의 비중이 독일처럼 50%에 육박하는 나라는 없음

○ 독일, 오스트리아, 네덜란드, 스웨덴과 같은 일부 OECD 국가는 자국의 기업법(Company Law)을 따르지만, 다른 OECD 국가들에서 공기업은 노동자의 이사회 참여나 직장평의회(work councils)을 통한 노동자 대표의 교섭/의사결정 권리 등과 같은 이해관계자의 권리와 관련해서 일반적인 주식회사(joint-stock company)와 구별되는 특별한 지배구조를 가지고 있음
- EU 가맹국 12개국과 노르웨이에서 노동자 대표의 최고경영진 참여가 민간회사와 공기업 모두에서 폭넓게 확산되어 있음
- 공기업은 노동자의 이사회 참여를 민간 기업에 비해 더 강조하고 있으나, 노동자 대표의 공기업 이사회 참여 제도의 기본 논리는 상장기업 이사회의 경우와 동일함(허경선, 2015)
- OECD 회원국 중 민간 상장기업에서 근로자의 이사회 참여를 금지하는 국가는 없음


  <공기업에서 노동자의 이사회 참여(각국의 사례분석)>
주: *은 공동결정권을 포함.
자료: OECD(2005: 83-84); Conchon(2011) 재구성.


- 호주, 캐나다, 일본, 멕시코, 뉴질랜드, 터키, 영국, 미국은 노동자의 이사회 대표권과 직장평의회에 대한 법률 규정이 없음. 벨기에, 한국은 직장협의회만 있음
- 스페인, 아일랜드, 그리스, 프랑스에서는 공공/국영부문에만 노동자대표 이사제가 있음(한국노동연구원, 2015)

  <노동자대표 이사제(BLER)와 기업성과 간의 연계에 관한 계량경제적 연구의 결과>
자료: Conchon(2011: 16-17) 재구성.


○ 노동자대표 이사제가 기업성과에 미친 영향이 긍정적 혹은 부정적인지, 전체적으로는 불분명함(Conchon, 2011; 한국노동연구원, 2015 재인용)
- 총 29개 연구(중복연구 포함) 가운데에서 13개 연구에서는 노동자대표 이사제가 기업성과에 긍정적 영향, 7개 연구에서는 부정적 효과를 주고 있으나, 11개 연구에서는 아무런 유의미한 효과를 주지 못하는 것으로 드러남
- 양자 사이에 명확한 상호관계가 없을 뿐 아니라 인과적 연계의 증거도 없음
- 2006년 독일 노동자대표 이사제를 평가한 비덴코프위원회 참여 학자들에 따르면, 분석에 관련된 요인들이 지나치게 다양하고 문제의 복잡성 때문에 노동자대표 이사제와 기업성과 사이의 인과적 연계는 발견되지 않는 것으로 나타남
- 그러나 노동자대표 이사제는 기업성과 이외에 노조 업무에의 유용성, 노사간 긍정적 협력분위기 증진에 기여 등 유의미한 효과가 있다는 점에 주목할 필요

□ OECD 공기업 지배구조 가이드라인의 노동자 참여 규정

○ 2015년 개정된 「OECD 공기업 지배구조 가이드라인」(2015)은 에 공공기관 이사회에 대한 항목이 포함되어 있으며, 여기에는 이사회의 의무, 역할 및 권한, 이사회 구성원의 자격, 독립성 제고, 이해상충 및 정치적 영향의 제한, 노동자 대표, 위원회, 평가, 내부감사에 대한 가이드라인이 제시되어 있음
- G. (노동자 대표) 이사회에 노동자 대표가 임명된다면, 이사회 구조는 이러한 노동자대표가 효과적으로 행사되고 이사회의 능력, 정보, 독립성을 제고하는 데 기여할 수 있도록 보장하는 방안이 개발되어야 한다.
- 개정된 가이드라인은 노동자 대표와 관련하여 노동자 대표의 이사회 참여 목적이 이해관계자로서 노동자들을 향한 책임(accountability)을 강화하고, 노동자와 이사회간의 정보 공유를 원활하게 하는 데 있으며, 노동자 대표는 전체 이사회 논의를 돕고, 공기업 내에서 이사회 결정에 대한 집행력을 제고할 수 있음을 추가적으로 명시함. 또한 노동자 대표 이사의 독립성이 CEO와 경영진으로부터임을 명확히 밝히고, 노동자 대표 이사가 정기적으로 노동자들에게 보고할 권리도 추가함

○ 노동자 대표 이외에도 노동자의 이사회 참여와 관련하여 다른 규정도 있음
- 일부 OECD 국가에서는 법적 지위, 규정, 상호 협약/계약에 의하여 특정 이해관계자에게 공기업에 대한 특정 권한을 부여한다. 일부 공기업은 이해관계자의 권리와 관련하여 독특한 지배구조를 갖기도 하는데, 특히 노동자 대표가 이사회에 참여하거나, 노동자 대표나 소비자 조직에게 자문위원회 등을 통해 협의나 의사결정권을 부여하기도 한다.
- 정부, 소유권행사기관 및 공기업 자신은 법이나 상호 협약에 의하여 형성된 이해관계자의 권리를 인식ㆍ존중하여야 한다.
- 富의 창출을 위한 이해관계자와의 적극적인 협력을 고무하기 위해, 공기업은 이해당사자가 그들의 권리를 행사할 수 있도록 적절하고 충분하며 신뢰할 수 있는 정보에 시의적절하고 정기적으로 접근할 수 있도록 보장해야 한다. 이해관계자는 그들의 권리가 침해되었을 경우 법적 배상수단에 호소할 수 있어야 한다. 노동자는 불법적이거나 비윤리적인 관행에 관한 그들의 진실된 주장을 이사회에 자유롭게 전달할 수 있어야 하며, 이로 인해 그들의 권리가 손상되어서는 안 된다. 공기업은 이에 관하여 내부고발자 보호와 같은 명확한 정책과 절차를 확립해야 한다.
- 노동자 참여 메커니즘1은 일부 공기업에서 이해관계자와의 관계의 중요성이 적절하게 고려될 때 개발될 필요가 있다. 그러나, 이러한 메커니즘의 적절성과 개발방향을 결정할 때, 정부는 자격(권리)에 기초한 전통적 방식(entitlement legacies)을 효과적 성과향상 매커니즘으로 전환하는데 따른 본질적인 어려움을 충분히 고려하여야 한다. 노동자 참여 메커니즘의 예로는 노조 대표(trade union representation)와 같은 노동자의 이사회 및 지배구조 참여(employee representatives on boards and governance processes), 핵심적인 의사결정에서 노동자의 입장을 고려하는 직장평의회(경영협의회, works councils)가 있다. 국제협약과 규범도 노동자의 정보, 협의, 그리고 협상권을 인정하고 있다.

2) 독일의 노사공동결정제도

□ 독일 노사공동결정제의 배경

○ 제1차 대전 후 사민당 주도 바이마르공화국 수립과 함께 노사 교섭력이 균등하게 되었음
- 노조운동이 기업지배구조에 노동자 이익을 대변하게 하는 목적을 위해 단결함
- 1918년 1922년 바이마르공화국의 설립시기, 그리고 1945년과 1951년 사이에 공동결정에 관한 교섭이 진행됨. 1920년에 직장평의회법(Betriebsrätegesetz), 1922년 감사회에 사업장협의회위원파견에 관한 법률(Gesetz über die Entsendung von Betriebsratsmitgliedern in den Aufsichtsrat) 제정(노동자대표의 이사회 참여규정)
- 실제로는 사용자들의 저항, 보수적인 제국사법부의 판결과 해석, 바이마르 공화국의 불안정 등으로 인해 노동자대표의 이사회 참여제를 이행하는 데 많은 난관에 봉착(McGaughey, 2015; 한국노동연구원, 2015 재인용)

○ 독일 노동자의 경영참여는 1950년대 석탄ㆍ철강산업에서부터 시작되어 1970년대 사민당 정권 때 전 산업으로 확산
- 1947년 1월 석탄ㆍ철강산업에서 감독이사회의 노사동수에 관한 자세한 내용이 단체협약으로 합의되어 주주와 노조측이 지명한 각 5명의 감독 이사회 이사임명, 감독이사회 의장은 정부가 맡음
- 2차 대전 후 직장평의회와 석탄과 철강산업 기업의 감독이사회에서 공동결정제도가 단체협약을 통해 재수립됨(한국노동연구원, 2015)

○ 1945년 제2차 세계대전 종전 이후 미국은 나치에 저항하던 독일 노조의 경영참여를 원함
- 독일기업/사용자들의 나치 지지로 인한 도덕적 파산상태와 대조적으로 독일 노조의 도덕적 우위 확보. 독일노조들은 2차 대전 후 독일에서 민주주의의 이상과 실제를 고취하는 매개체 역할
- 제2차 세계대전 이후 미국은 구 소련의 서유럽에 대한 압력을 막기 위해 서독을 유럽의 일원으로 만들고자 하여 주변국들과 좋은 관계를 형성토록 하려고 노력함. 독일과 프랑스 사이의 석탄ㆍ철강 지대는 분쟁의 원인이었기에 석탄ㆍ철강 공동체를 만들어 분쟁의 원인을 제거하고 싶어 했음. 또한 나치요소 제거, 독점해체 정책을 위해 노조의 협력 필요
- 독일 내부적 요인으로 사민당에게 근소한 차이로 집권을 하게 된 기민당은 노동자를 의식해 노사공동결정제를 수용함

□ 독일 노사공동결정제도의 개념 및 내용

○ 이해관계자 모형을 지향하고 있는 독일의 경우, 노사공동결정제도(Mitbestimmung, Codetermination)는 기업에서 중요한 의사결정을 기업의 이해당사자들, 특히 노동자와 주주, 그리고 은행이 공동으로 결정하는 것을 의미함
- 독일에서 노동자가 의사결정에 참여하는 경로는 직장평의회에 폭넓은 권한을 부과하는 것과 이사회 안에서 종업원 대표가 중요한 위상을 차지하는 것 두 가지가 있음
- 민간기업과 마찬가지로 독일 공기업에서도 노동자의 경영참여가 회사 단위와 사업장 단위로 이루어지고 있음(이승협, 2005: 157-188)

○ 사업장 수준의 직장평의회(노동자평의회, 경영협의회, Betriebsrat, Works council) 구성
- 독일에서는 종업원이 5명 이상인 기업은 법적으로 노동자들만으로 구성되는 직장평의회를 설치해야 함. 산별노조가 주로 정치적 차원에서 노동자의 이익을 옹호하는 데 치중한다면, 직장평의회는 노동조합 조직과는 직접 상관없는 노동자들의 자치조직으로 우리나라의 노사협의회와 비슷한 기관이라 할 수 있으나, 노동조합과 긴밀한 관계를 형성하고 있음2
- 전 종업원이 참여한 가운데 연기명투표로 4년 임기의 유급 전임 평의원 선발. 노조는 선거 출마자에게 어떤 독점권도 행사할 수 없으며, 입후보자가 되려면 전체 종업원의 20분의 1의 지지를 얻어야 함. 복수사업장의 경우 기업 수준의 총직장평의회 구성
- 직장평의회가 누리는 권리는 ‘기업의 헌법’으로 통하는 46쪽 132항에 달하는 법률인 「경영조직법」(Betriebsverfassungsgesetz)에 자세히 명시돼 있음. 이에 따르면 직장평의회는 쟁의행위는 금지되나, 기업의 전반적인 운영 현황이나 예산 운용 등에 대한 정보 공유에서부터 직업 교육이나 사옥 신축, 노동과정, 신기술 도입 등과 관련한 의무적 의사 청취, 더 나아가 거부권에 이르기까지 다양한 권리를 행사할 수 있음. ☞ 직장평의회에게 경영-인사정보의 사전설명 요구권ㆍ청문권ㆍ비토권 행사의 법정 보장
- 사업주는 최소한 한 달에 한 번씩 사용자-평의회의 회의를 개최하여 사업장의 세부 근로조건에 대한 합의사항으로 사업장협정 체결 (단, 임금 및 노동시간 등의 핵심 근로조건은 산별 단체협약으로 결정) ☞ 이원적 노사관계체제
- 원칙적으로 종업원의 배치나 이전, 부서이동, 그리고 해고는 직장평의회의 동의를 필요로 하며, 특히 직장평의회에 알리지 않은 해고는 무효임. 엄밀한 의미의 공동의사결정 권리는 노동시간, 휴가, 급여 정산 방식, 인사이동, 채용, 승진, 전출 등과 관련한 사안에만 국한되지만, 현대독일정보연구소(CIRAC) 소장 르네 라세르 세르지대학 교수에 따르면, “기업의 경제적 의사결정이 종업원에게 명백한 영향을 끼치는 경우에는 고용주가 직장평의회와 협의한 보상조처를 포함한 구조조정 대책을 발표할 의무가 있다”고 함(기욤 뒤발, 2012).
- 공공부문 종업원평의회(Personalrat)에 동일 기능/권한 부여

○ 노조대표의 감독이사회 및 경영이사회 참여
- 독일의 모든 대기업에는 감독이사회(감사회, Aufsichtsrat, supervisory board)와 기업의 실질적 경영을 이끄는 임원들로 구성된 경영이사회(Vorstand, management execution board)가 구성되어 있음
- 직장평의회가 개별 사업장에서 노동자들의 복지, 사고예방, 작업규칙이나 근무규정 등 주로 작업장 내에서 노동자들의 개인적이고 사회적인 관심사들에 관해 노동자들의 참여를 법으로 보장한 것이라면, 감독이사회는 어떤 기업 전체의 운영에 관한 사항을 공동으로 심의하고 결정하는 기구임. 감독이사회는 대표성을 가지지는 않지만 경영이사회 이사를 임명하고 해임할 뿐만 아니라 재무보고를 받고 승인할 권한을 보유하는 등 매우 강력한 권한을 가지고 있음. 공기업에서는 이사회가 없는 경우 기관장과 부기관장은 대부분 주무부처 장관이 임명함

○ 독일의 감독이사회와 관련해서는 세 가지 제도가 공존하고 있음
- 독일은 법률에 따라, 일정 형태, 일정 규모 이상의 기업에 종사하는 노동자들이 법률에 정해진 공동결정기관을 통하여 기업의 경영이나 노동조건 등에 대하여 기업 소유자와 공동으로 결정하는 공동결정제도를 운영중
① 석탄ㆍ철강 부문은 1951년부터 「광업부문공동결정법」(Montan-Mitbestimmungsgesetz)에 따라 종업원 1,000명 이상 기업의 감독이사회 위원 절반을 노동자 대표로 채우도록 규정하고 있으며, 노동자 대표가 이사회에 참여할 인사 담당 임원을 지명할 수 있도록 했음. 하지만 오늘날 이 제도를 채택한 기업은 수십 곳에 불과함
- 적용 기업은 종업원 1000명 이상의 주식회사, 유한책임회사와 광업법 상의 조합
- 감독이사회에서 노동자들이 공동결정권을 가지는 것이 주요 골자
② 1952년 「경영조직법」(1952년에 제정되어 1972년, 1989년 및 2001년에 개정, 기업기본법, 사업장공동결정법, Betriebsverfassungsgesetz; BetrVG)에 따른 공동결정제도를 시행하면서 종업원 500명 이상 기업 감독이사회 위원의 3분의 1을 노동자 대표로 채우도록 함
- 종업원 2000명 이하의 주식회사 및 합자회사에 적용. 종업원 500명 미만의 가족회사, 종업원 500명 미만의 신설 주식회사는 예외
- 「경영조직법」에서 규정하고 있는 주요 조직으로 직장평의회가 있는데, 직장평의회 위원 수는 종업원 수에 따라 상이하며, 종업원 5-20명 기업에서는 1명, 21-50명 기업에서는 3명, 7001-9000명의 기업에서는 35명, 9000명 초과기업에서는 초과 3000명당 2명 추가 등으로 구성됨
③ 1976년 「공동결정법」(Mitbestimmungsgesetz, Codetermination Act)을 시행하면서 노동자 대표가 경영이사회에 노무이사로 참여하도록 하였으며, 종업원 2천 명 이상 기업 감사이사회 위원의 50%를 종업원 대표로 채우도록 한 규정이 도입되었음
- 감사이사회 의장은 항상 주주 대표가 맡도록 돼 있고, 의결에서 가부동수일 경우 최종 의사결정권자로서 중요한 역할을 하고 있음. 같은 사안이 다시 의결 대상이 될 경우에는 의장이 두 표를 행사하도록 하여 의견대립으로 인한 비효율성을 감소시킬 수 있도록 함

□ 독일 공기업의 공동결정제도

○ 독일 공기업도 경영이사회와 감독이사회로 구분됨.
- 경영이사회는 감독위원회에 의해 임명되며, 일반적으로 개별 법률과 정관에 따라 이사회의 규모가 결정되나, 연방공기업모범지배구조는 최소 경영진을 2명으로 구성하도록 규정하고 있음
- 감독이사회는 기업경영의 정책을 결정하고 주주총회에서 선출된 감독이사와 노동자들이 선출한 감독이사로 구성됨. 감독이사회는 주주의 대표만이 아니라 노동자와 채권자(은행 등 자금공급자) 및 기업대표, 학자나 공익대표 등 각종 이해관계자의 대표로 구성(한국조세연구원, 2010b: 279)
- 감독이사회는 경영이사회의 임원을 임명하며 대표를 선임할 수 있는데, 경영이사회가 대외적으로 해당 조직의 대표성을 가지게 됨. 감독이사회가 지정하거나 지정이 없을 경우에도 경영이사회는 업무집행기관의 대변인을 선임할 수 있으며, 경우에 따라서는 감독이사회의 감사위원 중 한 명을 경영이사회 이사로 임명할 수 있음

○ 독일 민간기업과 마찬가지로 독일 공기업에서도 노동자의 경영참여가 이루어지고 있음
- 노동자의 경영참여는 회사 단위와 사업장 단위로 이루어짐
- 사업장 단위에서는 공공부문 직장평의회(인사협의회, Personalrat, works council)에 민간사업장의 직장평의회와 동일 기능/권한 부여이 부여되나, 공기업에서의 노동권은 부분적 제약을 받고 있음
- 회사 단위 경영참여 방법으로 감독이사회에 노동자의 참여가 보장되나 노조가 참여하는 것은 아님. 회사 규모에 따라서 1/3에서 과반수의 노동자가 감독이사회에 참여하고 있음
- 직장평의회 선거는 매 4년마다 실시되며, 각 지역 공공서비스ㆍ운수ㆍ교통노조지부가 개입하여 후보자를 추천. 직장평의회 위원선거에서는 조합원이 아닌 사람에게도 피선거권이 주어짐
- 평의회의 임무는 대부분 사업장내의 현안문제를 처리하는데 역점을 두고 있음. 공무원의 경우, 인사, 해고, 전환배치, 예산, 재정집행 등의 문제에 관여할 수 없음. 경찰노조와 교원노조는 물질적 이익을 대변하는 단체로 구분되기 보다는 정책적 조직으로 규정되어 파업권이 인정되지 않고 있음(안봉술, 2001)

□ 독일 노사공동결정제도의 함의

○ 상당수의 노동 전문가들은 노사공동결정제가 경영 투명성을 높이고 노동자가 무리한 요구를 하지 않는 분위기를 조성하는 순기능을 하면서 독일의 산업 평화를 가져왔다고 파악
- 노사공동결정제도를 통해 노동자와 사용자 간 협력적 파트너 관계뿐 아니라 노동자의 경영 참여를 제도적으로 확립함
- 노조가 구체적인 경영정보를 공유하면서 경영진에 대한 이해와 신뢰가 커지고, 직접 경영에 참여하면서 회사에 대한 책임감을 키워주기 때문에 경영 투명성도 제고됨
- 노사공동결정제도는 독일에서 노사가 근로시간계좌제3 등을 도입하여 위기상황을 대비하는 등 고용의 내적 유연성을 극대화하는 토대가 되었음. 2008~2009년 경제위기 때 독일 기업은 노사공동결정제도라는 제도적 제약 때문에 경기침체 수준이 프랑스의 2배에 달하는데도 노동자를 거의 해고하지 않았고, 덕분에 노동자의 구매력이 그대로 유지돼서 좀더 쉽게 경기를 회복할 수 있었으며, 경기가 회복세로 돌아선 뒤에도 독일 기업은 굳이 새로 노동자를 고용하거나 교육할 필요가 없었음. 반대로 종업원의 처지에서는 의사결정 과정에 긴밀히 참여하다 보니 기업을 위해 더욱 헌신적으로 일할 수밖에 없었음(기욤 뒤발, 2012)

○ 다만, 독일의 노사공동결정제도는 오랫동안 자국의 특수한 사회ㆍ정치적 역사로부터 물려받은 독일 예외성의 유산인 동시에, 국제화 시대의 경영에 필요한 새로운 시대적 요구에는 다소 뒤떨어지는 해법이라는 인식하에 2000년대 초 사민당 소속의 게르하르트 슈뢰더 총리가 ‘2010 어젠다’를 표방하며 대대적인 개혁에 나섰을 때 노사공동결정제도 철폐 요구가 있었음
- 2000년대 중반이후 해외 자본을 유치하는 데 노사공동결정제도가 제약이 되고 있다는 판단하에 사민당 슈뢰더 정부 하인 2005년 노사공동결정제도 개혁위원회인 비덴코프(Biedenkopf)4위원회를 만드는 등 노조의 경영참여 범위를 축소하는 쪽으로 제도 개정 움직임이 있었음. 노사공동결정제도는 신속한 투자 결정을 방해하고 고용유연성을 떨어뜨리며 경영권이 침해받을 소지가 있다는 부정적 인식이 있었으며, 영ㆍ미 자본이 독일에 투자할 때 가장 꺼리는 부분이 바로 노사공동결정제도였음
- 노사공동결정제도 하에서 기업이 주주의 이익을 극대화하기보다는 종업원의 이익을 우선적으로 추구하는 대리인 문제의 야기, 노동조합의 전문성 부족에 따른 경영의사결정 지연, 의사결정의 집중화로 인한 유연성 상실 등 기업경쟁력 저하요인이 적지 않았다는 지적이 있음(대한상공회의소, 2004)

○ 그러나 비덴코프위원회는 보고서에서 노사공동결정제도를 “성공 모델”로 평가하였고, 정권교체 후 좌우대연정 정부에서 비덴코프위원회의 공동결정보고서를 채택함
- 핵심내용은 공동결정제의 근본적 수정 불필요, 지속발전을 위한 약간의 제안, 공동결정제의 목적은 기업결정에 대한 노동자의 민주적 참여, 경제적 효과에서도 1976년 입법 당시 공동결정 도입 필요성을 부정할 근거 부재, 다양한 분석결과에서도 최근 긍정 평가 증가 등임(한국노동연구원, 2015)
- 결국 노사공동결정제도가 생산성에 악영향을 미치기보다는 노사 갈등을 관리하는 기능을 한다는 결론을 내리고 개정 움직임은 백지화되었으며, 사용자들 역시 노사공동결정제도가 쟁의를 줄이고 노사 신뢰에 도움이 되는 순기능이 있다는 점에 동의함

○ 노사공동결정제도의 어두운 측면
- 경영자가 종업원 대표를 매수하기 위해 개인적으로 막대한 특혜를 제공하는 등 부정부패를 부추기는 원인으로 작용함. 2005년 세계적 자동차 제조업체 폭스바겐의 경영진과 직장평의회 위원들 사이의 유착관계를 둘러싸고 터진 대형 부패 스캔들이 대표적인 사례
- 종업원 대표가 작업장 폐쇄 등의 결정에 반대하는 경우 회사가 원하는 대로 계획을 밀어붙이기 곤란하기도 하지만, 기업이 경영난에 처할 경우 반대로 종업원 대표가 경영실패에 대한 책임을 뒤집어쓸 위험도 있음

○ 독일 노사공동결정제도의 한계
- 독일에서조차 노동자들은 기업 경영에 실질적인 결정권을 전혀 갖지 못하는 게 현실. 사측은 직장평의회와 경영 정보를 공유해야 하고, 신기술 도입 등 노동조건의 변화 사항에 대해 노조의 의견을 청취해야 하지만, 사측은 노조와 협의를 할 뿐 합의를 해야만 하는 것은 아님. 다시 말해 노조가 반대하더라도 결정을 번복할 필요가 없음
- 대기업의 감독이사회는 경영이사회의 결정을 승인하는 막강한 권한을 가졌고, 노사 양측이 각각 절반씩 차지하고 있음. 그러나 감독이사회 의장은 사측 인물이 차지하도록 돼 있고, 노사 간에 동수로 맞설 때는 의장이 2표를 행사함. 결국 감독이사회도 사측의 주요 결정을 거부할 수 없음
- 추상수준이 다르기는 하지만, 실제로 독일의 ‘노사공동결정제’가 2000년대에 ‘하르츠 개혁’으로 노동조건이 대폭 악화되는 것을 전혀 막지 못했다는 비판적 평가도 있음. 2000년대 들어 시간제 저임금 노동자가 대폭 늘고, 실질임금이 삭감됐지만, 노사공동결정제가 이를 막지 못했다는 것임
- 물론 독일 기업주의 상당수가 공동결정제도를 부담스러워 하지만, 꽤 많은 독일 기업주들은 공동결정제도가 노조의 발목을 잡을 수 있다는 점도 이해하고 있음. 그래서 노사공동결정제도가 “합의를 통한 구조조정, 고양된 기업 내 평화, 노사 간 협력 및 신뢰관계” 등을 통해 노동자들의 계급투쟁 정신을 해체했다며 긍정적으로 평가함. 실제로 독일에서 2008년 노동자 1천 명당 파업 일수는 5.2일로, 국제적으로 매우 낮은 수준임(2006~2008년 OECD 평균 34.7일)

○ 자본 측에서는 독일의 경우 감독이사회에서 노동계 요구안이 가결되지 않을 경우 노조가 깨끗이 승복하는 문화를 갖고 있는데 반해, 우리는 유리하면 받아들이고 불리하면 결정을 무시하고 파업에 돌입하는 관행이 있어, 독일식 노사공동결정제도는 우리 여건에 전혀 맞지 않는 제도라고 보고 있음(대한상공회의소, 2004)
- 대화와 타협의 교섭문화가 정착되지 않은 우리 노사관계 여건에서 노조의 인사ㆍ경영권 참여가 이뤄질 경우 경영 투명성 제고 및 노사관계 안정 등 긍정적 효과보다는 노조의 전문성 부족 등에 따른 경영의사결정 지연, 협상문화의 미발달로 인한 노사갈등 심화 등 부정적 효과가 훨씬 커 기업경쟁력이 떨어질 우려가 있다는 것임


3) 프랑스의 노사협력 모델

□ 프랑스 공기업에서의 노동자 참여

○ 단일이사회로 되어 있는 프랑스 공기업의 경우 이사회 1/3이상을 노동계 또는 근로자 대표가 차지하고 있음. 특히 노동자 대표는 이사회 전체 이사의 수의 1/3 이상이어야 한다고 규정(성승제 외, 2008).
- 적용대상은 주로 공기업으로, 자본금의 과반수가 국가 또는 공기업에 귀속되는 경우이며, 대체로 노동자 수는 200인 이상인 경우임.
- 프랑스의 공공기관에 대해 다루고 있는 「공공부문의 민주화에 관한 법률」(Loi n°83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public) 제5조에서 공기업 설립 시 1. 데크레에 의하여 임명되는 국가의 대표자, 경우에 따라서는 주주총회에서 임명되는 주주의 대표, 2. 기술적 혹은 과학적인 이유로 또는 기업의 활동과 관련하여 지역적 특성을 고려하여, 혹은 기업의 공적 사적 활동을 고려한다든지 소비자와 이용자의 자격을 이유로 데크레에 의하여 임명되는 자(민간위원), 3. 노동자 대표를 반드시 이사회에 포함하여 이사회를 구성해야 한다고 규정하고 있음. 이처럼 프랑스 공기업의 이사회 규정은 이해관계자모형 또는 직능대표제 방식에 따른 것으로, 참여형 지배구조를 반영하고 있음(박한준, 2013: 126)
- 공기업 이사회는 정부대표, 민간위원, 노동자대표를 동일 비율로 최대 15명까지 구성될 수 있으며, 제5조에 언급되지 않은 자본금을 국가가 다수 소유한 공기업의 경우에는 법률 제6조에 따라 이사회의 정수를 18명으로 구성함
- 직원 대표의 이사나 감사의 선출 방법은 대체로 기업위원회 노동자위원의 선출 방법과 유사한 방식으로 이뤄짐. 즉, 노조가 추천하는 후보자명부 혹은 직원대표들의 1/10의 지지에 의해서 제출되는 후보자명부에서 선출되도록 함. 선출된 직원대표인 이사들은 다른 이사들과 동일한 권리와 의무를 지님. 그들은 무보수로 이런 역할을 수행하는 것으로, 오로지 종래 자신의 근로계약에서 정해진 임금이 지속적으로 지급됨. 그들은 다만 다른 종업원대표의 역할이나 기업위원회 근로자위원 혹은 노조대표와 같은 역할 겸직이 금지됨

○ 공기업 이사회에는 정부대표, 전문가 대표, 노동자대표 등이 주로 1:1:1의 비율로 참여함(한국조세연구원, 2010a: 152)
- 석탄공사의 이사회는 정부대표 5명, 전문가 3명, 소비자대표 2명, 종업원대표 5명 등 총 15명의 이사들로 구성되며, 임기는 5년임
- 프랑스 가스공사(GDF) 이사회도 5명의 정부대표, 5명의 전문가, 5명의 종업원대표 등으로 구성되며, 프랑스 전력공사(EDF)의 이사회도 5명의 정부대표, 5명의 전문가, 5명의 종업원대표로 구성됨
- 프랑스철도공사(SNCF)는 1982년 로티법에 의해 국영기업에서 공사로 지위가 변화하면서 공공참여이사회가 구성되었음. 이사회는 노동자대표가 6명으로 1/3을 차지하고, 정부 7명, 직능대표 5명 등 총 18명으로 구성됨

○ 김기우 외(2012: 89)는 이런 공공부문의 노동자임원제도가 운영의 민주화를 이끌려는 1980년대의 정책에 기초한 것으로, 특수한 배경 속에서 인정되는 것으로 보아야 한다고 지적. 그래서 민간부문 뿐만 아니라 공공부문에도 당연히 설치되는 기업위원회에 의해 노사공동협력제도가 구현된 것으로 보고 있음

□ 기업위원회 제도

○ 프랑스에서 사용자는 50명 이상의 근로자를 고용하는 경우 기업위원회를 의무적으로 설치해야 함. 기업위원회는 노사공동협력이라는 사상적 기초 위에서 운영되는 근로자 참가기구
- 이런 기업위원회의 기능은 주로 협의에 집중되어 있음. 사업주에게는 협의에서 제시된 기업위원회의 의견과 관계없이 독자적으로 결정을 내릴 수 있는 여지가 남겨져 있음(김기우 외, 2012: 91)

○ 기업위원회 제도는 민간부문, 공공부문 전체를 통틀어 적용되며, 다만 공무원들이 종사하는 공공 행정기관은 제외하고 별도의 위원회가 설치됨
- 기업위원회를 설치하는 기본 단위는 기업이지만, 기업 이하의 수준인 사업장 단위에서도 동 위원회를 설치할 수 있음(김기우 외, 2012: 93-94)

○ 프랑스의 기업위원회제도는 사용자의 절대적이었던 경영권을 제한하고 그 경영결정에 관한 일정한 개입 영역을 노동자들에게 마련하는 것이기는 하지만, 사용자를 대체하는 정도의 깊숙한 개입이 아니라 경제적 사항에서 협의(consultation, concertation) 정도의 개입 의미
- 독일의 공동결정이 프랑스의 협의원칙보다 경영에 미치는 영향력이 훨씬 강한 것이라고 볼 수 있으나, 프랑스의 협의원칙도 노동자들의 고용과 근로조건에 관련되는 사회적ㆍ인사적 사항에서는 “의무적 협의”를 뜻하는 점에서 상당부분 사용자를 구속하는 효과가 있음. 또한 개개의 협의 이행여부 및 관련 정보는 행정관청에도 그대로 신고하도록 하고 있기 때문에 독단적인 결정은 쉽지 않음(김기우 외, 2012: 118)
- 그러나 근로자대표기구들은 정보를 받고 사용자에게 의견을 제시하거나 이의를 제기할 뿐이지 그 기구가 기업주의 결정권을 봉쇄하거나 대체하지 못함

4) 스웨덴의 노사공동결정제

□ 노사공동결정의 흐름과 내용

○ 1972년 이사회 노동자대표법에 의해 1973년 이후 노동조합이 대기업의 경영평의회에 완전한 결정권을 지닌 2명의 노동자대표를 선임할 수 있게 됨. 1988년 이후 25명 이상 민간기업에도 이 제도가 적용되었고, 1000인 이상 기업의 경우 노조가 3명의 대표자를 선임하고 있음(Fulton, 2013)
- 사업장의 노동자대표권: 사업장의 경영정책과 근로조건에 대한 공동결정을 위한 노동조합 참여 보장 - 투자/작업조직 개편/경영계획 등에 대해 사전 정보제공 & 협의 결정 + 사내ㆍ외 하청에 대한 노동자대표의 비토권 행사 (☜ 1977년 「사업장 공동결정법」 시행, 1982년 사회민주당 재집권 이후 SAF(스웨덴 경영자협회)-LO(스웨덴 노총)-PTK(민간부문 노조 카르텔)간 ‘효율성 및 참여에 관한 전국기본협약’ 체결)
- 공공기관도 전체 이사회 구성원 중 2~3명을 노동자 대표로 구성하고 있음. 공공부문의 공동결정협약(중앙정부 1978년; 지방정부 1980년) - 합리화/경영개편/인사이동/인력개발/노무감독 등에 대한 공동결정 보장
- 특정 공기업의 경우 중앙정부에서 고용한 관료(officials)를 이사회의 구성원으로 하고 있는데, 이러한 정부의 이사회 참여는 공기업의 활동에 대한 정부의 필요와 요구를 잘 전달하고 이것을 수행하기 위해 이루어짐

○ 종업원 25인 이상 기업은 노동자 이사를 둬야 하고, 일원화된 이사회제도를 갖고 있는 스웨덴에서 전체 이사의 3분의 1(2~3명)은 노동자 대표여야 함(Fulton, 2013)
- 노동이사는 노동자들의 직접 투표로 선출. 단체협약이 체결되면 노조가 노동이사를 선발하는데, 주로 사용자-노조 관계 전체에서 핵심적인 인물을 선출(Fulton, 2013). 노동이사는 회사의 노조총회에서 선발하거나, 노조가 지명하거나, 노조나 조합원의 비밀투표로 선출
- 현장노조가 노동자의 다수를 대표하는 경우, 노동자 이사 선발은 현장 협약을 통해 이뤄질 수 있음. 협약이 없는 경우, 보다 공식화된 과정을 통해서 이사 선발이 이뤄짐. 한 노조가 종업원의 80%를 조합원으로 두고 있으면, 이 노조는 노동자 이사 2명 모두를 선발할 수 있음. 실제로 대부분의 경우, 노동자 이사 1명은 육체노동자들의 조직인 LO 노조에서, 다른 1명은 비육체노동자들의 노직인 TCO나 SACO에서 선발

○ 이사회에서 노동자대표의 역할
- 노동이사는 단체교섭이나 단체행동처럼 노사 간에 명백한 이해관계의 충돌이 있는 사안이 아닌 한 회사 주주를 대표하는 이사들과 동일한 권리를 가짐. 노동자 이사들은 단체교섭이나 단체행동 등 회사와 노조 사이에 명백한 이해관계 충돌이 있는 이사회 사안과 관련된 논의에 참여할 수 없음. 이사회의 노동자 대표는 거부권(veto)이 없으며, 자기 의지에 반한다고 해서 다수결 결정을 중단시킬 순 없음
- 노동자대표는 노조에 의해 임명되지만, 다른 이사들과 동일한 권한과 책임을 갖는 만큼 노동자들의 이익‘만’을 대변하는 것이 아니라 ‘회사의 장기이익’에 부합한 결정을 내려야 함.
- 이사회에 참여하는 노동자 대표들은 장기적인 노조활동으로 회사 사정을 잘 알고 개인적인 역량도 높아서 기업 내 노조 대표와 회사의 이사로서 동시에 역할을 하는데 지장이 없었음(한국노동연구원, 2015)

○ 공동결정법에 의거해 경영층은 기업 내의 주요한 개혁이나 변화와 관련한 결정을 내리기에 앞서 노동조합과 사전협의를 거쳐야 함
- 경영층은 조합과의 합의의 의무는 없으나 조합이 이의를 제기할 경우 지역수준이나 중앙수준에서 교섭을 할 수 있는 시간적 여유를 주어야 함
- 지역조합의 경우 종업원 25명 이상을 고용한 대부분의 민간기업의 경우 임원회의에 2인의 이사 또는 대리인을 참석시킬 수 있는 권리 보유

□ 스웨덴 노사공동결정제에 대한 평가

○ 공동 결정법 및 기타 관련법규의 제정과 관련하여 사용자측의 강한 반발이 나타났으나 법 시행 이후 사용자측이 예상했던 비능률적 의사결정, 높은 비용부담 및 의사결정 과정의 비효율성 등의 문제들은 나타나지 않고 있음
- 경영전권을 노조와 공유하게 된 것은 크게 3가지 요인 때문: ① 노조의 산업민주주의 요구, ② 1970년대 경제위기 국면에서 사용자의 작업장 재조직화를 통한 국제경쟁력 강화 추진 필요, ③ 산업민주주의가 기업 차원의 노사관계 중요성을 증대시킬 것이라는 사용자의 기대 등(한국노동연구원, 2015)

○ 노동조합 측의 경우 이러한 개혁이 작업환경의 개선, 직무만족의 증대와 더불어 직장생활에 대한 노동자 자신의 자율적 관리가 좀더 잘 이루어질 것이며 직장의 발전과 관련한 지역조합의 영향력이 보다 강해질 것이라 예상함. 공동결정법 이후 전반적인 노동조합 측의 인식은 개혁의 속도가 너무 느리고 기대에 못 미친다는 것임
- 이러한 다양한 논란에도 불구하고 공동결정법으로 인하여 지역조합에 대한 경영층의 정보제공 규정이 개선되었다는 점은 일반적으로 인정되고 있음. 변화를 결정하기 전 노조와 협의하는 것은 이제 정례화된 절차로 인정되고 있음. 또한 일부 회사들의 경우 조합대표의 임원회의 참가로 임원회의 운영이 개선되었다는 보고도 있음

○ 한편, 스웨덴을 비롯한 스칸디나비아 3국에서는 단체협약제도에 기초하여 노동조합의 단결력을 배경으로 경영참가를 추진하고 있음
- 이는 법률을 통하지 않고 단체협약에 근거하여 경영참가를 행할 수 있음을 확인시켜 줌

5) 한국의 사례

□ 공기업ㆍ준정부기관 이사의 구성과 관련한 공공기관 지배구조 개편안

○ 국회에서는 국회ㆍ시민단체ㆍ노동계에서 공공기관 비상임이사의 1/3을 각각 추천하는 방안(전순옥의원 대표발의안: 2013.4.30., 의안번호 4759), 비상임이사로 노동조합이 조합원 중에서 추천한 사람을 1명 이상 임명하는 방안(이언주의원 대표발의안: 2014.2.4., 의안번호 9229; 박원석의원 대표발의안: 2013.5.6., 의안번호 4851)이 제출된 바 있고, 참여연대에서는 공기업ㆍ준정부기관 이사회 구성을 상임이사는 내부인사로, 비상임이사는 노동계 및 시민단체 추천으로 하는 방안을 제출한 바 있음

○ 그러나 직접적으로 노동이사제를 비롯한 노사공동결정제가 제안되거나 도입된 경우는 없음
- 더욱이 지방공기업 및 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 경우 노동이사제는 물론 이사 구성을 비롯한 지배구조와 관련된 개편안은 별로 제시된 바 없음

□ 공공이사회식 구성은 가입자의 대표가 참여하게 되는 사회보험분야 위원회 등에서 그 사례를 찾아볼 수 있음

○ 구성사례 1: 건강보험정책심의위원회(건정심)
- 위원장 1인, 공익대표 8인, 건강보험 가입자 대표 8인, 의약계 대표 8인으로 되어 있음. 위원자격은 국민건강보험법 제4조 제4항에 규정.
- 가입자대표(8인): 한국노총 부위원장, 민주노총 비대위원, 경총 사회정책본부장, 중소기업중앙회 상무이사, 바른사회시민회의 운영위원, 한국소비자단체협의회 상임이사, 한국농업경영인 중앙연합회 부회장, 한국의식업중앙회 상임부회장

○ 구성사례 2: 국민연금공단 이사회
- 상임: 이사장, 상임감사, 기획이사, 업무이사, 기금이사(5명)
- 비상임: 보건복지부 연금정책국장, 대한변호사협회 변호사, 전국경제인연합회 부회장, 한국경영자총협회 부회장, 한국노총 상임부위원장, 민주노총 부위원장(6명)

◦ 구성사례 3: 근로복지공단 이사회
- 상임: 이사장, 상임감사, 기획이사, 재정복지이사, 산재보험급여이사, 재활의료이사(6명)
- 비상임: 경총 전무(전국대표사용자단체 추천), 한국노총 사무총장(총연합단체 노동조합 추천), 기획재정부 사회예산심의관, 고용노동부 산재예방보상정책국장(당연직), 동국대학교 행정학과 교수, 대진대학교 사회복지학과 교수, 건국대학교 의학전문대학원 교수(7명)

○ 이러한 사례를 공공이사회 구성의 문제의식과 동일시하기는 곤란하며, 다양한 분야에 수많은 관련 직능단체가 존재하는 상황에서 추천권을 부여할 직능단체를 선정하는 것이 기술적으로 쉽지 않고, 형평성 문제가 발생할 수 있음
- 직능단체가 추천하는 위원들이 정책결정에 참여하였을 때 구체적인 책임을 어떻게 질 것인가의 문제가 발생하며, 관련 직능단체가 직접 추천하는 인사가 민간위원으로 위촉될 경우 직능단체의 이익만을 대변하게 될 가능성이 있어 중립성 확보가 곤란해질 우려에 대한 검토도 필요. 이를테면 노동계 추천 위원들의 경우 대형 사업장에서 가해지는 압력에서 자유롭지 못할 가능성이 있기 때문
- 현실적으로 직능단체는 주로 정부여당과 친화력이 있는 인사를 추천할 가능성이 높아, 공운위나 개별 공공기관 이사회의 구성상 편향성을 오히려 심화시킬 가능성도 있음
- 물론 공공기관의 운영 개선과 지배구조에 관하여 학식과 경험이 풍부한 사람으로서, 다양한 분야를 대표하는 관련 직능단체가 직접 추천하는 사람으로 위원을 구성하는 것이, 기획재정부가 일방적으로 좌우하는 현행 체제보다는 더 바람직할 것임

6) 공공기관 관리체계의 실태

○ 여기에서는 지방공기업 및 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 내부지배구조를 중심으로 관리체계의 실태를 검토함

□ 이사회의 구성에서 독립성과 대표성 미흡

○ 이사회는 공공기관의 업무집행에 관한 의사결정을 위해 임원으로 구성된 기구로서 공공기관의 주요 경영 전략과 목표를 검토하고 경영 전반에 감독할 권한을 갖는 최고의사결정기구(김철․김기범, 2011). 지방공사ㆍ공단, 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 업무에 관한 중요 사항을 의결하기 위하여 사장(이사장)을 포함한 이사로 구성되는 이사회를 둠. 이사회의 권한과 운영에 필요한 사항은 정관으로 정하도록 하고 있으므로, 정관의 규정에 따라 이사회의 역할과 기능은 달라짐
- 사장을 포함한 임원의 임명은 사실상 단체장의 의사에 의해 이루어지고, 관련 공무원들이 비상임감사로서 이사회에 참여하므로, 이사회 구성에 있어 대표성과 민주성은 미흡
- 임원의 임기는 법령이나 성과가 아니라 단체장의 신임에 의해서 좌우되는 경우가 대부분이며, 특히, 선거로 인해 해당 자치단체장이 바뀔 경우 기존 임원도 교체되는 것이 일반적 → 법령에 규정된 임기제도가 형식화되는 경향

○ 임명직 비상임이사의 선임도 문제
- 주로 전문성을 중시하여 해당 지방 공공기관의 사업영역과 관련된 분야의 전문가 임명 → 지역주민과 소비자 등 주요 이해관계자들의 요구가 효과적으로 투입되지 못하는 구조
- 이사회 구성에서 독립성과 이익대표성을 반영할 수 있는 체계적인 원칙과 기준이 마련되어 있지 않으며, 지방 공공기관의 운영이 지역주민의 이익보다 단체장의 의사가 지나치게 우선시되고 있음(유 훈 외, 2010: 472)

□ 운영의 투명성 및 공정성 확보 위해 도입된 임원추천위원회 운영의 형식화

○ 지방공기업 임원추천위원회는 사장추천위원회 제도로 도입되어, 2009년부터 임원추천위원회로 확대ㆍ개편되었으나, 여전히 낙하산인사 또는 비전문가의 임명 등의 시비가 계속되고 있음
- 지방공기업 임원은 임원추천위원회의 배수 추천을 받아 해당 단체장이 임명하도록 되어 있지만, 형식적인 절차에 불과하기 때문(김철ㆍ권두섭, 2012)
- 현행 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”)상 임원은 공개모집을 통한 경쟁을 원칙으로 규정하고 있고, 그 방식은 「지방 출자ㆍ출연기관 인사ㆍ조직 지침」(2014.9)을 통해 임원추천위원회를 제시하고 있음. 출자ㆍ출연기관의 임추위 설치 및 운영에 관한 사항은 「지방공기업 인사운영기준」을 준용하도록 하고 있고, 동 기준은 「지방공기업법」 및 시행령에 근거하여 임원추천위원회의 구성, 위원 자격, 회의 및 의결 등에 관한 사항을 포함하고 있음

○ 지방공기업 임추위의 구성은 임원의 임기 만료의 2월 이전에 임추위를 구성하고, 구성인원은 △지방자치단체의 장이 추천하는 자 2명, △지방의회가 추천하는 자 3명, △지방공사(공단)의 이사회가 추천하는 자 2명 이상 7명으로 구성하도록 하고 있어5, 임추위 운영과정에 단체장 의사가 암묵적으로 투입되거나 지방의회의 이해관계가 반영되는 구조임
- 후보자가 내정된 상태에서 형식적으로 임추위의 절차를 진행하는 경우가 많으며, 이로 인해 복수후보를 확보하는 것조차 어려운 경우도 있음

□ 임원인사 과정에서 정실인사ㆍ낙하산인사의 만연, 비전문가의 정치적 임명

○ 임원의 임명 현실: 지방 공공기관 기관장 자리가 고위공직자의 노후보장용으로 전락
- 사장과 감사는 지방공기업 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중 임추위가 추천한 사람 중에서 자치단체장이 임면하여야 함. 자치단체장은 사장의 경영성과에 따라, 즉 경영성과계약의 이행실적, 경영평가 결과, 사장의 업무성과 평가 결과를 고려하여 임기 중에 해임하거나 임기가 끝나더라도 연임시킬 수 있음

○ 지방공기업 임원을 임용하는 기준으로 해당분야의 전문성, 경영능력, 도덕성을 드는 경우가 많은데, 낙하산인사로 인해 이러한 임용기준은 고려하지 않은 채 지방공기업 임원에 대한 검증이 형식적으로 이뤄지고 있음
- 지방공기업이 비효율적 경영을 하는 가장 큰 원인은 경영 능력을 묻지도 따지지도 않는 낙하산 인사에 있음. 전문성이 부족한 낙하산 인사는 지방공기업의 부실관리로 연결됨

○ 지방자치단체의 장이 퇴직공무원을 본부장 이상의 지방공기업 임원으로 선임하려면 퇴임 후 6개월 경과해야 함(행정자치부, 「지방공기업 설치ㆍ운영기준」, 2012)
- 지방공기업 임원의 전문성을 확보하고 자치단체장들이 퇴직하는 고위공무원을 지방공기업의 임원으로 보내는 관행을 차단하기 위해서 이런 규정을 두고 있으나, 공개모집 절차를 밟으면 퇴직 공무원이라도 6개월 경과규정이 적용되지 않기 때문에 사전에 특정 공무원을 공기업 임원으로 낙점해 놓고 공모절차를 진행하는 경우가 다반사임(유 훈 외, 2010)


4. 공공기관 노사공동결정제의 쟁점

○ 여기에서는 구체적으로 지방공기업 및 지방자치단체 출자ㆍ출연기관을 중심으로 노사공동결정제를 도입할 경우 예상되는 쟁점들을 검토함

1) 노사공동결정제에 따른 고용 및 노동조건 보장 여부

□ 노동이사제를 비롯한 노사공동결정제의 도입이 경영 효율화, 구조조정 추진에 따른 당근으로 작용하고 그렇게 인식될 우려

○ 현재 진행되고 있는 지방공기업 정상화6, 지방공기업 종합혁신방안의 목표는 경영 효율화 및 비용절감에 있음.
- 행정자치부는 지난 3월 31일 지방공기업의 과도한 부채 및 방만한 경영 등 문제점을 근본적으로 해결하기 위하여 지방공기업의 설립 단계부터 사업 추진단계, 부실공기업 청산 단계의 생애주기별 모든 과정에 걸친 지방공기업 종합혁신방안을 마련. 제도혁신, 구조개혁 및 부채감축 등 3개 분야에 포함된 8대 중점추진과제 대부분이 지방공기업에 대한 행자부의 관료적 통제의 강화로 지방자치에 역행하면서 민영화ㆍ시장화를 추진하는 데에 초점을 맞추고 있음
- 광주시를 비롯한 지방자치단체는 이에 대해 별다른 이견을 제출하지 않아 사실상 지방공기업 종합혁신방안을 그대로 추진하고 있는 상황임
- 이 과정에서 노동이사제를 비롯한 노사공동결정제를 지방 공공기관에 도입할 경우 경영 효율화, 비용절감, 구조조정에 대한 노동자들의 저항을 약화시키려는 당근으로 인식될 우려가 있음

□ 노사공동결정제의 도입 자체를 고용 및 노동조건 보장과는 무관하게 참여적 지배구조 확립 차원에서 파악해야 함

○ 이사회에 노동이사가 1명 추가되었다고 하여 고용 및 노동조건에 큰 영향을 미치기는 쉽지 않으며, 영향을 미치는 것이 바람직하지도 않음
- 오히려 노사공동결정제의 도입은 지방공공서비스의 생산자로서 주요한 이해관계자 중의 하나인 노동조합의 참여를 통해 지방공공기관의 참여적 지배구조 확립, 지배구조의 민주화에 기여한다는 점이 부각되어야 함

○ 서울시가 참여형 노사관계 모델 추진과정에서 제시되었던 것처럼 “노동조합에서 추천한 노동이사를 이사회에 참여시켜 노조의 이익을 대변”하는 것이 노사공동결정제의 목표라고 할 경우 노동이사제의 위상 자체가 애매해져서 비판받기 쉬운 측면이 있음
- 노사공동결정제의 도입이 지방공공기관 내부의 지배구조 민주화를 위한 것이라면 독일식의 노사공동결정제도나 프랑스의 참여적 지배구조를 벤치마킹하였음을 적극적으로 알려내야 하며,
- 주요 이해관계자 중의 하나로서 노동조합의 참여를 말하는 것이라면 시민참여 거버넌스 측면을 강조하여 노사공동결정제 도입의 필요성에 대한 여론의 공감대 형성에서부터 시작할 필요

2) 법ㆍ제도적 제약에 대한 극복방안 선행 검토

□ 노사공동결정제 도입에 있어 제기되는 법ㆍ제도적 제약

○ 중앙정부(행정자치부, 기획재정부, 감사원)의 지방공공기관에 대한 막강한 지도감독 권한
- 행정자치부의 지도, 권고, 자료제출, 위법, 지자체나 공공기관의 부당한 명령과 처분에 대한 시정권한, 지자체 자치사무 감사권 등 촘촘한 관리 아래 놓여 있음
- 향후 노동자대표 이사제 등 노사공동결정제가 도입되는 경우 중앙정부가 기존 법령의 자격기준, 절차를 문제 삼아 위법이나 부당한 처분에 대한 시정권한 등 지도감독권한을 행사할 개연성이 있음(한국노동연구원, 2015)

○ 제도적 차이로 인해 해외의 공동결정제를 그대로 도입 불가능
- 독일의 노사공동결정제를 통한 경영참가가 노사 간 긴밀한 협력을 통해 안정적 경영과 사업장 평화에 기여하고, 독일의 사회적 시장경제의 근간이 되었다는 핵심 메시지는 수용할 수 있으나(한국노동연구원, 2015),
- 독일 등의 이원화된 노동자 이해 대변(산업 수준의 노동조합과 사업장 수준의 직장평의회), 이원화된 (공)기업 지배구조(경영이사회와 감독이사회)와는 달리,
- 한국의 경우 기업 내 노동자 이해대변구조가 노동조합으로 일원화되어 있고, 지방공공기관의 내부지배구조가 독일과 같은 이원화된 이사회 구조가 아니라 단일 이사회 모형이라는 점, 노동자대표의 이사회 참여가 상임이사가 아닌 비상임이사(견제임원)인 점, 그리고 기존의 노사협의회제도가 유지되고 있는 점 등이 고려되어야 함

□ 노사공동결정제의 법제화 방식에 대한 고민 필요

○ 이와 함께 노사공동결정제도를 강제하는 독일의 「공동결정법」이나 공기업 이사회에서 노동자대표가 1/3을 차지하도록 규정하고 있는 프랑스의 「공공부문 민주화법」이 부재한 상황에서, 우리 현실에 맞는 노사공동결정제의 법제화 방식을 고민할 필요가 있음

○ 노사공동결정제를 도입하기 위해서는 공공기관 운영 및 감독 관련 법, 노사관계법을 상당부분 개정해야 하나 법률(공운법, 지방공기업법, 지방출자ㆍ출연기관법 등)에 규정하는 방안은 중앙정부의 변화를 수반해야 하므로 현실적으로 거의 불가능한 형편이며,
- 지방공기업 정상화 정책, 지방공기업 경영평가, 예산편성기준 등 이미 법ㆍ제도적으로 규정되어 지배담론화되어 있는 인사ㆍ경영권 논의지형을 바꾸려고 할 경우 노사공동결정 도입에 불리한 국면이 조성될 가능성

○ 지방공공기관에 자율ㆍ책임운영을 보장하려는 지방자치단체장의 의지가 중요. 지방공기업 정상화 정책이나 지방공기업 경영평가상의 독소조항 등에 대해 중앙정부에 시정을 요구하는 적극적인 노력 필요
- 노사공동결정제는 기존 법령이 허용하는 틀 내에서 일정한 여지를 활용하여 시도해 볼만하나, 적지 않은 시행착오가 예상되므로 사전에 다양한 대처방안을 마련하여 접근할 필요
- 노조와 대화가 가능한 광주시, 서울시 등에서 조례 제ㆍ개정을 통해 노사공동결정제를 도입할 수 있으나, 이 또한 개별 투자ㆍ출연기관의 설립ㆍ운영조례에서 가능함

3) 조례를 통한 노사공동결정제 규정의 가능성

□ 지방공공기관 조례에 근거규정을 마련하여 노사공동결정제를 추진할 수 있는지 여부

○ 공공기관의 임원의 구성이나 임면 등에 관한 사항은 이들 기관의 공공성, 경영합리화 및 운영의 투명성 제고에 매우 중요한 요소임. 이와 관련하여 노사공동결정제의 핵심으로서 노동이사제와 경영협의회 제도를 도입하기 위해 지방공기업과 지방출자ㆍ출연기관 조례에 근거규정을 마련하여 추진할 수 있는지 여부가 문제됨
- 현재 기업에 관한 일반법인 상법뿐만 아니라 공운법과 「지방공기업법」 등 어떤 법령에도 근로자대표 또는 근로자가 추천한 자가 이사로 참여하는 이른바 ‘노동이사’에 관한 사항을 규정하고 있지 않음
- 법령에 명시적인 근거규정이 없음에도 불구하고 관련 운영조례에서 이들 사항을 규정하는 것이 인사권자인 지방자치단체장 또는 출자ㆍ출연기관장의 인사권 및 출자ㆍ출연기관의 자율성을 침해하는 것은 아닌지 문제됨. 상위 법령의 근거가 없는 노동이사제 및 경영협의회를 조례로만 규정할 경우, 헌법 제117조 제1항 및 「지방자치법」 제22조에서 도출되는 ‘법률우위원칙’과 ‘법률유보원칙’을 위반하는지 여부가 논란임

□ 조례는 민주적으로 선출된 지방의회에 의하여 제정되며, 지방의회는 자신의 지역단체 영역에서 입법자의 역할 수행

○ 조례제정권의 부여를 통해서 지방자치단체에게는 고유한 법제정권의 영역이 이전되는 것이며, 그러한 영역은 조례를 제정하는 기관의 민주적 기초를 통해서 정당화됨. 지방자치단체는 자신의 자치행정권을 실현하기 위하여 국가행정보다 자유로운 지위를 가지며, 지방자치단체는 자신의 주민에 의하여 선출된 지방의회를 통하여 고유한 직접적인 민주적 정당성을 지니고 있음
- 따라서 지방자치단체가 출자(투자)하거나 출연하여 설립한 지방공기업 및 지방출자ㆍ출연기관은 주식회사, 사단법인 또는 재단법인으로서 조직운영에 관하여 「상법」과 「민법」의 적용을 받게 되지만, 특별법에 의하여 다른 규율을 받을 수 있으며, 또 설립자인 지방자치단체는 자주적 입법인 조례로 임원의 구성 및 선임방법을 달리 규정할 수도 있다고 해석할 수 있음. 지방자치단체에서 조례가 가지는 민주적 정당성의 결과 일반법규명령과 달리 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적이거나 명문의 수권규정이 없어도 무방하기 때문(한국노동사회연구소, 2015)

□ 지방공공기관 조례에 노사공동결정제 도입의 근거를 둔다 하더라도 법률우위원칙을 위반한 것으로 보기 어렵고, 관련 법령에 위반되지는 않을 것임

○ 현행 법률상 노동이사제 또는 경영협의회의 도입을 금지하는 근거는 존재하지 않으며, 노동이사제 또는 경영협의회가 국민의 기본권을 제한하는 제도라고 볼 여지도 없기 때문(지방자치법 제22조, 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264 등 결정 참조)
- 「지방자치법」 제22조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 정하고 있는 바, 지방공공기관 이사의 구성이나 자격에 대한 사항, 노사관계 정립에 관한 사항은 「지방공기업법」 제49조 제2항의 ‘공사의 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항’, 지방출자ㆍ출연법 제4조 제2항 제4호의 ‘그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항’에 해당하므로 이에 대한 구체적인 내용을 조례로 정하는 것은 ‘법령의 범위 안에서 조례를 제정한 것이어서 적법함

○ 「상법」 및 「지방공기업법」, 지방출자ㆍ출연법에는 이사 관련 규정이 있지만7, 이는 일반적 이사의 선출과 권한 등을 정한 것으로, 조례에서 정하고자 하는 노동이사제와는 입법목적이 다르다고 볼 수 있으며, 노동이사제와 상충되는 규정도 없음. 또한 경영협의회에 대해서도 법령의 규정 자체가 없음
- 특히, 대법원이 「지방자치법」 제22조의 ‘법령의 범위 안에서’의 의미를 ‘법령에 위반하지 않는 범위 안에서’라고 해석하고 있고, 노동이사제나 경영협의회 제도는 지방공공기관 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항에 해당하고 이를 주민의 권리 제한 또는 의무 부과와 특별한 관련성이 있다고 볼 수 없기 때문에, 상위법령에서 보다 구체적인 근거나 위임규정이 요구되지 않음

□ 경영협의회에 합의의결기능을 부여할 경우 단체교섭 및 노사협의회와의 충돌 여부

○ 현행 법률상 경영협의회의 설치규정을 조례에 둘 경우 경영협의회의 도입 또는 의결을 금지하는 규정은 없음. 다만, 「노동조합 및 노동관계조정법」에 근거한 단체교섭사항 및 근로자참여 및 협력증진에 관한 법률에서 정한 노사협의회의 협의사항(제20조)에 대하여 경영협의회에 의결권을 주는 것은 현행 법률과 상충될 가능성이 있음
- 경영협의회에 의결기능을 부여하여 필수 의결사항이나 의결 집행을 담보하기 위한 의무 규정이 함께 고려될 경우, 법률의 위임근거 없는 침익적 조례라고 인정될 여지도 있으나, 대체로 법률에서 별도로 정한 협의 내지 합의사항을 제외한 나머지 사항에 대하여는 경영협의회에서 의결이 가능할 것임
- 「지방공기업법」 제62조 제1항, 제65조 제2항에 따라 지방공기업의 중요 경영정책, 사업계획, 예산편성 및 결산, 조직 운영 등에 대한 사항은 이사회 의결로 정해야 하므로, 경영협의회에서 의사결정을 하는 것은 부적절한 측면이 있음. 이 때문에 서울시의 법률자문 결과, 경영협의회는 단체교섭 및 노사협의회 권한을 침해하는 의결은 어려우며, 이사회나 노사협의회 등에 앞서 노사간 의견을 교환하거나 노조 쪽의 사전의견을 듣는 단순 협의기관으로서의 기능만이 가능할 것으로 이해됨

○ 그러나 지방공기업 정상화 대책에 의해 단체교섭 및 노사협의회의 권한으로 볼 수 있는 사안들이 경영진의 인사ㆍ경영권을 침해한다는 이유로 축소되고 있는 것이 현실임
- 이를 정면돌파하는 것이 실제로는 불가능한 조건에서, 한국노동연구원(2015)은 통일된 노사협의회 규정을 통한 노사협의회의 경영협의회화를 제안하고 있음. 기존 노사협의회를 살리되 각 기관의 노사협의회 규정을 통일하여 현행 노사협의회를 사실상 공동결정제도로서의 경영협의회로 운용하자는 것임. 이러한 방안은 기존 노사협의회의 강화방안일 뿐 노사공동결정제와는 거리가 있음
- 단체협약 체결 또한 중앙정부 지침에 의해 제약되고 있는 현실에서 경영협의회는 이를 우회하는 효과적인 기제가 될 수 있으므로 이에 대한 검토는 필요하다고 봄

○ 한편, 경영협의회의 도입 근거를 조례에 둘 경우, 정관에만 설치 근거를 두는 경우에 비해 경영협의회의 근거나 존속성, 안정성이 강화될 수 있음
- 조례는 그 근거가 확실한 반면에, 시의회의 의결 등 외부기관의 관여가 필요하여 정관에 비해 상대적으로 변경하기가 어려운 측면이 있어 경영협의회의 운영에 제한이 있을 수도 있음
- 정관에만 도입 근거를 두면 기관의 내부결정에 따라 정관 변경으로 경영협의회의 설치ㆍ폐지를 결정할 수 있어 조례로 정하는 것보다는 상대적으로 운영 재량이 넓을 것임(한국노동연구원, 2015)

4) 노사공동결정제의 구체적인 도입방안

□ 단계적 도입

○ 서울시는 투자ㆍ출연기관 참여형 노사관계모델 개발에 관한 연구용역 결과에 따라 통합 추진중인 양대 지하철공사와 같은 일부 투자기관을 대상으로 시범 운영하고, 이후 전 기관으로 확대 운영을 검토하고 있음
- 시범기관에 한정하여 조례와 정관 개정을 한 뒤 시범사업 실시의 성과 분석(긍정적 효과, 예상치 못한 문제, 예상했던 문제에 대한 대처)을 바탕으로 전 지방공공기관으로 확대하는 것이 바람직
- 기존 비상임이사들의 임기만료 후 이들을 대체하는 방식으로 진행
- 노동자대표 비상임이사, 노동자 참여(명예)이사제의 도입을 위한 노사 및 공무원에 대한 교육 필요

□ 노사공동결정제의 주요 기제로서 노동이사를 상임이사로 할 것인가 여부

○ 노동자의 경영참여라는 측면에서 보면 노동자대표가 상임이사가 되는 것이 적절함
- 유명무실한데다 견제임원에 불과한 비상임이사로는 노동자가 기관의 경영에 참여하고 노사가 공동 의사결정을 한다는 도입취지를 살릴 수 없음
- 그러나 공기업ㆍ준정부기관이나 지방공기업은 몰라도 대부분의 기타공공기관과 지방출자ㆍ출연기관의 경우 통상적으로 기관장 정도만 상임이사이고, 나머지는 비상임이사로 구성되어 있어, 여기서는 노동이사를 상임이사로 하는 것 자체가 불가능함

○ 노동이사를 상임이사로 할 것인지 여부는 이 외에도 견제임원이 되는 것이 적절한가, 경영진이 되는 것이 적절한가에 대한 노동조합 내의 합의가 선행되어야 함
- 공공기관 이사회의 역할이 제한적인 한국의 현실에서, 상임이사로서 노동조합이 공공기관의 경영에 직접 참여할 경우 득보다 실이 더 많을 수 있음. 전면적인 자주관리가 아닌 부분적인 경영참여는 오히려 경영실패에 대한 책임을 노동자에게 떠넘기는 명분이 될 수 있음
- 견제임원이 적절하다면 노동이사는 비상임이사가 되어야 하고, 이 경우 비상임이사의 권한과 책임을 강화하여 실질적인 역할을 하도록 할 필요
- 노동이사가 상임이사로서 경영에 참여할 경우 부실경영, 방만경영 등에 대한 책임을 노동자도 부담해야 한다는 점도 잊지 말아야 함. 그러나 이 부분은 권한과 비례하여 책임도 주어져야 한다는 점에서 당연한 것임

□ 노동이사의 신분 문제: 노동조합원인 노동자가 임원(비상임이사)이 될 수 있는지 여부

○ 현행 법률상 노동조합원인 노동자가 지방공공기관의 임원이 되는 것을 금지하는 규정이 없으므로, 「지방공기업법」 제60조 등 법령상 결격사유가 없거나 지방공공기관 설립ㆍ운영 조례에 제한을 두지 않는 한 노동조합원인 노동자가 임원이 되는 것은 허용됨
- 해당 기관의 이사로 임명된 사람이더라도 취업규칙ㆍ복무규정ㆍ인사규정 등의 적용을 받고, 재량으로 업무를 처리하기보다는 기관장의 구체적인 지휘ㆍ감독을 받으며 그 대가로 일정한 보수를 받는 점 등이 인정될 경우 「근로기준법」상 근로자에 해당될 것임(대법원 2003.9.26. 선고 2002다64681 판결 참고). 특히, 해당 기관의 노동자들을 대표하여 이사에 선출된 노동이사(비상임이사)의 경우, 그 성격상 노동자를 위한 지위에 있는 것이지 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자라고 보기 어려우므로 「노동조합 및 노동관계조정법」 제2조 제1호 등에서 규정하는 종속적 지위에 있는 근로자가 아니라 사용자에 해당한다고 볼 수는 없을 것임
- 이에 대해 「노동조합 및 노동관계조정법」에서는 임원(비상임이사 포함)은 사용자 또는 항상 그의 이익을 위해서 대표하여 행동하기 때문에 노조 조합원 신분을 유지한 채 회사의 비상임이사 지위를 유지하는 것은 불가하다는 입장도 있음

○ 해외 사례들을 보면 노동이사는 노동조합 대표가 아니라 노동자의 직접 선출에 따른 노동자대표로 하고 있음
- 기존의 관행대로 노조 추천 인사가 아니라 노동자 대표내지 노동조합 대표가 노동이사로 직접 참여할 경우, 중립성, 공정성, 전문성 등을 들어 쏟아질 수 있는 여론의 비판에 대한 대응 또한 미리 준비되어야 함

□ 이사회에 3명 정도의 견제임원 확보

○ 비상임이사는 임원추천위원회가 복수로 추천하는 지방공공기관의 운영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임명하되, 공익대표 또는 당해 지방공공기관이 제공하는 공공서비스의 이용자단체(소비자단체) 대표, 지역주민단체 대표, 노동자대표 등이 추천한 사람을 반드시 포함시키도록 함(김철ㆍ권두섭, 2012)
- 여기서 공익대표는 시민단체로부터 추천을 받은 사람으로 하면 될 것이고, 노동자대표는 해당 지방공공기관 노동조합이 조합원 중에서 추천한 사람(이 경우 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 노동조합이 추천한 사람을 말하고, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 대통령령으로 정하는 사람)으로 하면 될 것임

○ 한국노동연구원의 용역보고서(2015)는 지방공공기관에서 노동자대표의 비상임이사 선임 시 임추위의 임원선임절차를 거쳐서 조직규모에 따라 큰 조직(500명 이상)은 근로자대표 2명을, 작은 조직(30명 이상~500명 미만)은 1명을 선출하여 비상임이사로 선임하고, 근로자대표 비상임이사가 1명인 작은 조직에서는 과반수 노조추천 혹은 과반수노조가 없는 곳이나 무노조사업장에서는 근로자대표 참여(명예) 이사 1명을 추가로 임명하는 방안 제시
- 그러나 경영진에 대해 명확하게 반대 목소리를 낼 수 있는 인사가 3명 이상 비상임이사에 포함되어야 견제임원으로서 역할을 할 수 있고, 단체장의 지나친 개입을 제어할 수 있음. 구체적으로 조직규모에 따라 500명 이상의 큰 기관에서는 노동자대표 3명 이상을, 30명 이상~500명 미만의 작은 기관에서는 2명(노동자대표 참여(명예)이사 1명 추가)을 비상임이사로 선출하도록 함. 상시근로자 30인 이상으로 되어 있는 사업체의 경우 노사협의회가 의무적으로 조직되어야 하는 것을 적용하여 상시고용이 30인 미만이 매우 작은 지방공공기업의 경우 노동자대표 비상임이사를 도입하지 않되, 참여(명예)이사 1명을 두도록 함
- 기관의 민주적이고 투명한 운영을 보장하기 위한 기관장 견제 장치가 마련되어야 함. 특히 비상임이사가 견제와 감독이라는 역할을 충실히 수행할 수 있도록 비상임이사 제도를 개선해 나갈 필요
- 다만, 비상임이사에 노동조합 및 시민대표 등 이해관계자 대표가 지나치게 많이 포함될 경우 이해관계자가 전횡을 한다는 역공세의 빌미를 제공할 수 있으며, 노사공동결정에 개방적인 프랑스ㆍ독일 등과는 한국의 상황이 다른 것을 감안할 때, 시민대표를 포함하여 3명 정도가 적당

□ 조례 또는 정관 개정 작업

○ 각 지방공공기관의 조례와 정관에서 비상임이사 자격조건과 임원 심사기준 가운데 일정한 노동계 경험을 가진 노동자대표가 포함될 수 있도록 각 기관의 조례와 정관을 개정할 필요
- 정원이 30명 미만인 작은 기관에서 노동자대표가 공개모집으로 임원으로 선임되지 않는 경우 노동자대표 참여(명예)이사를 선임할 수 있는 근거를 조례 또는 정관에 규정해야 함

○ 임원후보자의 자격기준 및 임원자격심사와 면접 등 선임절차개선
- 지방공공기관의 임원후보자 기준의 근거(임원의 업무수행에 필요한 학식과 경험이 풍부하고 능력을 갖춘 사람)를 바탕으로 각 기관이 구체화한 정관에는 임원 후보자의 자격기준이 공무원경력자, 기업임원 경력자, 학자와 전문가 경력자들에게 유리하게 되어 있고 노조간부 경력이나 시민단체 경력은 임원자격 정관에 불리하게 되어 있어 개정 필요(한국노동연구원, 2015)
- 노조간부 경력도 해당분야의 전문성에 포함하고, 참여(명예)이사 경험도 경영지식이나 경험에 포함하며, 공익성이 강한 기관의 경우 관련 시민단체 활동경력도 임원자격기준에 정관(혹은 조례)로 명시할 필요
- 임원자격 서류심사와 면접 등에서 노동자대표나 관련시민단체 대표에서 불리하게 작용할 수 있는 요건과 절차을 규정한 조례, 정관, 규정 등을 부분적으로 개선할 필요(한국노동연구원, 2015)


5. 공공기관 노사공동결정제의 도입 방향

□ 노동자 경영참여가 노동조합/노동자에 양날의 칼임을 인식할 필요

○ 긍정 측면:
- 산업민주주의의 구현 제도-장치
- 노동의 적극적 보호-방어기제 & 개입창구 + 경영활동 규율 & 성과 공유(노동 소외의 극복 = 노동의 주체화: Voice or Exit) + 경영효율성 제고

○ 부정 측면:
- 자본의 노동 포섭/통제 강화 & 노조 정체성/전투성 약화
- 노사협조주의 굴레(노조의 경영책임성 부담)
- 경영계의 반대입장: 경영권 침해/제약, 경영정책 결정의 지연, 노동자대표의 비전문성에 따른 비효율과 불합리 초래

□ 노사공동결정제를 노동조합의 운동성과로 만들기 위한 전략적 대응 필요

○ 노사공동결정제의 기회와 위협에 대한 노동조합의 명확한 인식-입장 세우기
- 경영참가모델 설계와 관련된 노조의 세부 대안을 마련하여 노사공동결정제의 도입에 개입할 필요

○ 공공기관에 대한 법ㆍ제도적 규제와 정치적 제약 하에서 노조의 경영참여 효과를 극대화ㆍ지속화하기 위한 제도화전략 강구 필요
- 사회공공성 증진을 위한 노조 주도의 노사공동결정모델 개발-추진
- 공공기관의 자율-책임경영 보장, 민주적 지배구조 확립을 위한 제도-정책 개선방안 마련

○ 노사공동결정제를 도입하기 전에도 실행가능한 제도ㆍ활동에 적극적 참여
- 쟁점에 따른 TF나 광주시 사회공공협약에 따른 실무협의회 등에서 해결방안 논의

□ 노동운동 내부의 노동자 경영참여내지 노사공동결정제에 대한 부정적인 여론을 무마할 필요

○ 노동자들이 설사 기업 경영에 일부 영향을 미칠 수 있다 하더라도 경영참여는 계급 협력 정치를 강화해 노동자를 분열시킨다는 지적이 있음
- 기업이 아무리 ‘투명 경영’을 하더라도 시장 경쟁의 압력은 임금 삭감이나 노동강도 강화, 정리해고를 하도록 만들며, 이때 노동자 경영참여/노사공동결정제는 일부 노동자에 대한 구조조정을 다른 노동자들이 승인하도록 하는 구실을 하게 될 우려

○ 따라서 노사공동결정제를 무작정 도입해야 한다고 주장할 것이 아니라 이와 함께 현장의 조직력과 투쟁력을 제고하는 방안 또한 고민해야 하며, 노동이사제 도입 등이 궁극적인 목표가 아님을 명확히 할 필요
- 노사공동결정제의 도입이 필요하고 의미는 있지만, 이것만으로는 충분하지 않다는 것을 인식해야 함

□ 지역성과 공공성을 구현할 수 있는 이해관계자 중심의 이사회 구성 필요

○ 현행 지방공공기관의 내부지배구조, 특히 이사회를 개편해야 한다는 것에 대해서는 공감대가 형성되어 있음. 문제는 그 개편의 방향
- 소유와 경영의 분리에 의한 최고경영자 중심의 전문적인 책임경영체제 도입 주장은 지방공기업이 가진 지역성과 공공기관으로서의 특성을 간과하고 있음
- 지방공공기관 운영에 대한 책임성과 신뢰성을 높이고, 이사회에의 공정하고 책임 있는 의사 참여를 담보하기 위해서 지방공기업이 제공하는 지방공공서비스의 직접 이해관계자인 이용자와 노동조합이 이사회에 참여토록 해야 함

□ 요구하는 것은 쉬우나, 책임지는 것은 어렵다는 점 인식

○ 노동자 경영권을 실현한다는 것은 노동자가 기업의 경영에 명실상부하게 책임을 지는 것을 의미하므로, 이를 위해서는 현장에서부터 단계적으로 노동자가 생산을 책임지는 문화를 만들어 나갈 필요(김상봉, 2012)


* 주

1) 개정 가이드라인은 노동자 참여를 통한 성과향상 메커니즘(performance enhancing mechanisms for employee participation)에서 성과향상 부분을 삭제하고, 노동자 참여 메커니즘을 구체적으로 명시함.

2) 독일은 산업별 노조로 개별기업에는 노조가 없기 때문에 직장평의회가 우리나라의 기업별 노동조합이 하는 업무의 상당부분을 담당하고 있음(황수옥, 2015).

3) 연장ㆍ휴일ㆍ야간근로를 했을 때 수당을 받는 대신 그 시간을 적립해뒀다가 나중에 휴가를 갈 수 있도록 하는 제도.

4) 비덴코프는 독일 기민당(CDU)의 전 사무총장으로, 1960년대 말 1976년 제정된 「공동결정법」의 근거가 된 위원회 안을 주도하였음.

5) 구성에서 지방공사․공단을 최초로 설립하는 때에는 지방자치단체의 장이 추천하는 4명과 지방자치단체 의회에서 추천하는 자 2명으로 구성하고, 임추위는 해당 지방자치단체에 둠.

6) 행자부의 전신인 안전행정부는 2014년 초 지방공기업 정책방향을 제시하면서 지방공기업에게 닥친 문제로서 지방공기업 부채의 증가가 지방재정의 불안요인이 되고 있고, 낮은 요금 수준으로 경영수지가 악화되고 있으며, CEO의 전문가 채용이 미흡하다면서, 이에 근거하여 2013년 12월부터 지방공기업 부채감축 및 경영효율화를 위해 ‘지방공기업의 정상화’를 추진함(안전행정부, 2014).

7) 「상법」은 주식회사의 “이사는 주주총회에서 선임”하고(제382조 제1항), 「민법」의 사단법인과 재단법인의 이사의 임면에 관해서는 정관에 규정하도록 하고 있음(제40조 제5호 및 제43조). 즉 이사의 구성과 임면은 주식회사에서는 주주총회, 민법의 사단법인에서는 사원총회, 재단법인에서는 이사회의 권한에 속함.
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