아버지를 사랑한 박근혜?

박정희 100주년 탄신제, 박정희 생가 테마파크, 박정희 테마 밥상, 새마을 테마 공원, 박정희 뮤지컬…. 요즘 논란이 되는 구미시의 박정희 관광 사업이다. 지역 경제 활성화를 위한다는 명분이지만, 추모제도 아닌 탄신제와 뮤지컬에 수십억 원의 돈을 들이는 것에 대한 비판도 뜨겁다. 그동안 구미시가 벌인 박정희 기념사업의 누적 예산액은 1200억 원에 달한다. 여기에 전국 곳곳에서 벌어지는 박정희 기념사업 비용까지 모두 합하면 1800억 원이 넘는다고 한다. 10억 원 수준에 불과한 한국 현대사의 다른 위인의 추모 사업과 비교하면, 박정희 기념사업은 가히 압도적이다. 누가 보더라도 비정상적인 수준이라고 생각할 수밖에 없다.

이런 박정희 신화 만들기의 모습은 비단 지방 자치 단체들의 관광 테마 사업에만 그치지 않는다. 얼마 전 박근혜 대통령의 아프리카 외교 순방에선 ‘제2의 새마을 운동’이 개발 도상국의 경제 성장을 위한 촉매제가 되고 있다는 보도가 나왔다. 그리고 이란과 외교 성과가 ‘제2의 중동 특수’라며 대대적으로 선전했다. 그것의 속내를 들여다보면 대부분 아직 실체가 없는 투자 양해 각서(MOU)에 불과하다. 하지만 우리 사회에 뿌리박힌 박정희 신화는 이렇게 대통령의 굵직한 정책과 외교 속에서도 반복되고 있다.

이렇다 보니 한편에선 정권 초반부터 ‘독재자의 딸, 박근혜’라는 묘사적 비판이 반복적으로 제기되고 있다. 그리고 일방적 소통 방식과 의회를 무시하는 정치 행태가 아버지를 닮은 ‘독재자’라는 타이틀에 빛을 더하고 있다. 여기에 국정원, 검찰 등의 권력 기관이 동원된 정치 공격과 부정부패는 사람들로 하여금 파시즘의 부활을 떠오르게 하고 있다. 물론 박근혜 정권에 대한 유사 파시즘 비판이 오히려 파시즘을 모호하게 만든다는 반론도 제기되고 있다. 어쨌든 그만큼 박근혜 정치 스타일은 박정희의 그늘 속에 놓여 있다고 볼 수 있다. 또한 1997년 외환 위기 사태를 TV로 보면서 “아버지가 만든 대한민국이 하루아침에 무너지는 데 큰 슬픔과 충격을 받았다”고 고백한 박근혜 대통령의 자전적 이야기에 비춰 보아도 정치적 동기가 아버지 박정희로부터 유래하고 있다는 점은 부인할 수 없을 것 같다.

아버지를 배신한 박근혜?

그런데 박근혜 정권의 굵직한 정책 기조는 박정희와 매우 다르다. 대표적으로 집권 초반부터 줄기차게 밀어붙이고 있는 규제 완화 프레임은 박정희식 국가 개입주의 노선과는 반대다. 공산주의와 더불어 시장 자유주의라는 말을 싫어했던 박정희에게 박근혜식 규제 완화는 아마도 이해할 수 없는 대목일 것이다. 여기에 박근혜 정부가 줄곧 공공 기관을 비판하면서 제기한 ‘비정상의 정상화’라는 재정 건전화 프레임에 대해서도 박정희는 이것이 국가의 손발을 묶는 것으로 생각할 것이다. 이처럼 경제적 자원을 한데 몰아서 ‘될 놈’ 키우는 박정희식 국가 주도형 불균등 성장론과 박근혜 정부의 신자유주의적 재정 안정화 기조는 경제를 보는 관점이 서로 매우 다르다. 그렇다고 우리가 대척점에 놓인 이 둘에 대해서 둘 중 어느 하나를 더 높이 평가할 필요는 없다. 실제로 박근혜 정부의 정책 집행 과정과 통치 스타일을 보면, 자율성을 보장하기보다는 목표한 성과 달성에만 매진했던 박정희식의 구시대적인 관료주의 행태를 답습하고 있다.

한편, 최근 벌어지는 중화학 공업 구조조정(조선, 철강, 해운, 건설 등)을 봐도 박정희와 박근혜는 서로 다른 정책 기반에 서 있음을 알 수 있다. 이 중화학 공업은 모두 박정희가 애지중지 키웠던 산업이다. 박정희 집권 초기인 1960년대엔 중화학 공업 육성이 시대에 맞지 않는다고 해서 미국으로부터 정책 변경을 강요당하기까지 했다. 1970년대 중화학 공업을 시작했을 때도, 무모한 선택이라는 비판이 많았고 오일 쇼크로 인해 제대로 된 성과를 내지도 못했다. 만약 우리가 1970년대 말 박정희의 경제 정책을 평가한다면, 아마도 재벌의 배만 불린 채 국민 경제를 파탄 낸 무모하고 편향적인 정책으로 평가할 것이다. 하지만 박정희의 중화학 공업 투자는 1980년대 중반을 지나 3저 호황을 맞이하고 나서 결실을 본다. 10년은 더 걸린 셈이다. 아마 박정희가 살아 돌아와 지금 벌어지는 박근혜 정부의 사업 매각과 도려내기식 구조조정을 목격한다면, 10년 후 맺을 과실의 싹을 되레 잘라 버리는 것이라고 비판할지도 모를 일이다.

이를 두고 ‘아버지를 배신한 박근혜’라고 평가할 수도 있을 것이다. 그러나 알다시피 이 ‘배신’은 싫어서 하는 배신이 아니라, 시대적인 배경 차이에서 발생하는 것임을 누구나 알고 있다. 박정희는 산업적 토대가 취약했던 당시 상황에서 단기간에 성과를 내려고 어느 한 곳에 집중했다. 그리고 이 방식이 국가 주도형 재벌 육성으로 귀결되었다는 점을 이미 지적한 바 있다(<박정희 경제 신화의 허와 실>, 《워커스》 12호). 하지만 지금은 이미 재벌의 경제적 영향력과 지배력이 매우 큰 상태에 있다. 그리고 국가의 간섭과 통제를 벗어난 지 오래다. 매번 새 대통령이 ‘경제인과의 간담회’를 열어 재벌 총수에게 투자에 적극적으로 나서 달라고 부탁한다. 그리곤 과잉 자본이 집중된 산업에선 정부가 나서 산업 합리화 작업을 대신해 주고 있다. 재벌을 휘어잡은 박정희와 달리 재벌에게 휘둘리는 박근혜를 같은 토대에서 비교할 순 없을 것이다.


서로 닮은 듯, 닮지 않은 형식적인 복지 국가

한편, 박근혜 대통령이 취임식 연설에서 “아버지의 복지 국가를 이어받겠다”고 밝혔던 점을 상기할 필요가 있다. 박정희 군사 정권 시절 무슨 복지가 있었느냐고 반문할지 모르겠으나, 한국 사회 정책 대부분이 1960~1970년대 박정희 집권 시기에 관료 주도로 제정되었다. <공무원연금법>(1960), <군사원호보상법>(1961), <군인연금법>(1963), <산업재해보상보험법>(1963), <생활보호법>(1961), <윤락행위금지법>(1961), <아동복리법>(1961), <재해구호법>(1962), <사회보장법>(1963), <의료보험법>(1963) 등 무려 12개에 이르는 사회 보장 관련 법률이 제정되었다. 그리고 1970년대에는 현대 사회 보장 제도의 핵심적인 두 축이라고 할 수 있는 연금 제도와 의료 보험 제도가 도입되었다. 의료 보장과 소득 보장은 복지 국가를 구성하는 가장 핵심적인 요소라고 할 수 있다.

그러나 이런 사회 정책의 도입에도 이에 대한 국가의 재정 지출은 매우 낮은 수준에 머물렀다. 정치적 정당성 확보를 위해 사회 정책이 폭넓게 도입됐다고 할지라도 대부분은 정치적 제스처 이상이 되지 못했다. 오히려 사회 개발이라는 명목으로 재정 지출보다는 정신 개혁을 사회 정책의 중요한 수단으로 활용했다.

더구나 1973년 도입한 국민 복지 연금 제도는 불과 1년 뒤인 1974년 긴급 조치 3호를 통해 행정 명령의 형태로 그 시행이 무기한 연기됐다. 그 이유는 궁극적으로 이 제도가 중화학 공업 추진에 필요한 국내 자본(내자)을 동원하기 위해서 만들어지다 보니 정당성을 얻기 힘들었기 때문이다. 이런 동원 전략은 1973년 ‘장기 전망’이라는 문서에서도 등장하는데, 축적된 연금을 생산적 투자에 투입하는 것을 명시하고 있다. 게다가 당시 상황에서 볼 때 먼 미래에 있을 노령 사회를 대비한다는 연금 제도는 다른 사회 보장 제도와 비교할 때 순서상 급박한 제도가 아니었다. 그러다 보니 이 제도가 사람들에게는 7%의 세금 인상으로밖에 보이지 않았던 것이다. 그리고 다른 한편에서 민간 저축 장려와 정책 금융을 통한 저축 동원이 매우 중요한 수단으로 추진되고 있었다. 그런 가운데 국민 복지 연금 제도는 1년 만에 사라지게 된 것이다.

이렇게 ‘내자 동원’ 극대화라는 맥락에서 도입된 박정희 정권의 사회 정책은 사회적 위험에 대한 대처나 불평등의 완화와 같은 사회 정책 본래의 목적을 충족시키기 어려웠다. 게다가 제도 실행 과정에서 재정 지출 최소화를 위해 ‘수익자 부담 원칙’과 ‘선별적 지원 원칙’을 강하게 적용했다. 지금도 비슷하지만, 사회 보험 제도의 비용 부담 방식에서 국가, 사용자, 피용자 간의 3자 부담 방식이 아니라 사용자와 피용자가 거의 모든 비용을 부담하는 2자 부담 방식을 취했다. 박정희 때부터 내려오는 한국의 복지 국가(?) 모델이라는 것은, 국가의 책임과 사회적 연대보다 개인적 자조와 수익자 부담 원칙만을 강조했다. 현재 박근혜 정부의 대선 복지 공약이 헌신짝처럼 버려진 데에도 이런 배경과 함께 중앙 정부의 재정 부담을 최소화하려는 정책 기조가 자리 잡고 있다.

그러나 둘 사이엔 전략상의 큰 차이점이 있다. 박정희 정권의 복지 정책이 중화학 공업에 필요한 ‘내자 동원’ 전략에 종속되어 있었다면, 박근혜 정권의 복지 정책은 신자유주의적 국가 재정 규율과 ‘복지의 시장화’에 종속되어 있다. 국가에 요구되는 복지 영역을 민간 업체의 참여로 메우고, 여기에 들어가는 필요 복지 재정을 ‘효율적 복지’ 프레임에 맞춰 운영하고 있다. 이러다 보니 복지 사각지대를 찾기보다는 부정 수급자 색출에만 몰두하고, 전업 주부와 맞벌이 주부의 편을 가르는 오도된 행정을 벌이는 것이다.

이런 차이는 의료 보험 제도에서도 드러난다. 박정희 정권이 이 제도를 도입한 배경에도 앞서 지적한 ‘내자 동원’ 전략의 극대화가 있었다. 박정희는 5.16 쿠데타 직후 의료 보험 제도 시행을 약속하지만 16년이 지난 1977년에서야 의료 보험 제도가 전격 시행된다. 내자 동원과 중요한 연관이 있다 보니 경제 개발을 위한 투자에 방해가 되지 않도록 의료 보험 재정을 설계했다. 이전의 <의료보험법>이 전액 국고 부담을 명시했던 반면, 시행 직전 개정된 <의료보험법>은 사업비 일부만을 국가가 부담하도록 했다. 지역 의료 보험의 경우 피보험자가 전액 부담하게 함으로써 수익자 부담 원칙을 고수했다. 이 때문에 이 부담을 안을 수 있는 계층이었던 사무직 근로자와 대규모 공장 노동자를 중심으로 사회 보험 제도가 도입되었다. 그 결과 사회적 취약 계층을 제도에서 체계적으로 배제하는 매우 강한 역진성을 지니게 되었다.

반면, 현재 박근혜 정권이 추진하는 건강 보험 기금화는 박정희 정권의 ‘내자 동원’ 전략에 기초한 가계 부담 경감과는 거리가 멀다. 마치 연기금처럼 자본 시장에 목돈을 굴려 보험 재정을 유지한다는 계획이다. 결국 자본 시장에 건강 보험 기금이 동원되는 셈이다. 이러한 차이는 과거 1960~1970년대에 국가 주도형 중화학 산업 투자가 중요한 핵심을 이뤘다면, 지금은 자본 시장을 중심으로 국가 재정과 산업 구조가 종속되어 있기 때문에 발생한다.

박정희 신화와 박근혜

우리는 지난 4회에 걸쳐 한국 사회에 뿌리박힌 박정희 신화의 실체를 들춰내고자 했다. 그리고 마지막으로 박정희와 박근혜를 마치 평행 이론처럼 동일시하는 시각을 정정하고자, 이 둘의 주요한 사회 경제 정책들을 비교해 보았다. 흔히 콘크리트 지지층이라 불리는 박근혜 대통령의 지지층엔 박정희 신화의 유산들이 뿌리 깊게 자리 잡고 있다. 반대의 경우도 유사 파시즘 혹은 파시즘의 부활이라는 묘사적 비판처럼 박정희와 박근혜를 오버랩시키고 있다.

그러나 시대적 조건과 정세를 초월한 사회 경제 전략은 존재할 수 없거니와 역사적으로 지속할 수 없다. 그러므로 박정희 신화의 출발이 어떻게 작동되는지 짚어 보고 그 허와 실을 분석함으로써, 오늘날 우리가 재해석할 부분과 버려야 할 악습을 구별해야 한다. 그것은 또한, 현재 박근혜 정권을 효과적으로 비판할 수 있는 무기가 될 수 있을 것이다.

그렇지 않으면 지금처럼 박정희가 정치적으로는 사람을 많이 억압했지만 그의 경제 기적은 인정해야 한다는 식의 성과주의적인 이분법으로 흐르게 된다. 이런 인식은 산업화 세대와 민주화 세대의 역할을 나누는 역사 분석으로도 이어진다. 이런 인식은 재고되어야 한다. 현실이 그렇게 쉽게 두 세대로 구분될 수 없다. 우리는 경제적인 분배가 실종된 형식 민주주의를 민주주의라 부르지 않는다. 민주화는 계속 요구되고 확장되어야 하기 때문이다. 마찬가지로 새로운 산업 정책도 시대에 따라 내용과 방향이 바뀌기 마련이다.

박근혜 정권 4년 차 중반을 지나면서 고공 행진하던 대통령의 인기도 좀 시들해진 것 같다. 그러나 여전히 박정희 신화는 여러 가지 색깔과 얼굴을 하고 재생산되고 있다. 몇 주 전, 그다음 숙주가 혹시 반기문이 되지 않을지 많은 사람이 지켜보았다. 이제 박정희 신화가 만든 껍질을 하루빨리 벗겨내야 한다. 불과 1년 반밖에 남지 않았다. (시즌2에서 계속) (워커스15호)

덧붙이는 말

송명관 : 참세상연구소(준). 《부채 전쟁》을 함께 지었고 참세상 주례 토론회를 기획하고 있다.