박근혜 정부의 사회복지 공약 파기, 의지부족인가 기획부도인가

[주례토론회] 복지담론을 해체시킨 박근혜 정부

[토론문-편집자 주]

보수주의 변신? “박근혜가 되면 20만원 받는다”

2012년 대선 당시 박근혜 후보의 ‘기초연금 20만원 공약’은 많은 사람들을 놀라게 했다. 무상급식의 공방에서 참패했던 보수주의 진영의 대변신을 보는 듯 했다. 보편적 복지를 내세웠던 문재인 후보가 노령기초연금 제도를 2028년까지 체계적으로 개선해 나가겠다고 말한 바와 비교하면, 모든 노인들에게 당장 20만원씩 지급하겠다는 이 공약은 매우 파격적이었다. 그리고 박근혜 후보가 노년층의 압도적인 지지를 받아 1.8% 포인트 차이로 당선된 사실을 상기해보면, 이 공약이 가졌던 파괴력은 매우 컸다고 평가할 수 있다.

그런데 지금 벌어지고 있는 기초연금법 논란을 보고 있으면 의지부족인지 아니면 기획된 사기극인지 분간하기 힘들 정도로 우릴 헷갈리게 만들고 있다. 이미 집권 초기부터 이 공약은 점점 후퇴하기 시작했다. 그리고 열심히 재원마련을 위해 노력하고 있으나 마땅치 않다면서 현실적 곤란함을 스스로 토로했다. 그러면서 “어르신들에게 넉넉하게 드리지 못해 죄송하다”고 수정된 방안을 제시했다. 여기에 보수언론들은 대한노인회가 “통크게 받아 안았다”라는 뉴스를 터트리며 ‘가난한 며느리’ 코스프레로 대통령을 두둔하기 바빴다.

그런데 가만 잘 따져보면 이런 공약파기와 후퇴 과정을 역량부족 또는 의지부족만으로 볼 수 없는 석연치 않은 구석이 많다. 박근혜 정부는 인수위 시기부터 기초연금 재원에 대한 논란을 부추겼다.(발제문 참조) 그것이 의도된 것인지 아니면 단순 실수인지는 확인할 순 없으나 결과적으로 재원마련의 곤란함을 이슈화시켰다. 대통령에 대한 기대가 높은 집권 초기, 자신을 당선시켜준 대표적인 공약을 파기하는 게 쉽지 않겠지만 몇 가지 논리들이 대중들을 파고들면서 사태는 빠르게 역전되어 갔다. 바로 “이건희에게 왜 20만원을 줘야 하냐”는 ‘부자노인’ vs ‘가난한 노인’ 논리였다. 복지를 선별적으로 받아들이는 것이 익숙했던 대중들에게 이런 선전은 잘 먹혀들었고, 재원마련의 곤란함은 기초연금의 차등지급 논리를 더욱더 확대시켰다. 그리고 정부는 국회 합의과정을 무시한 채 정부안을 일방적으로 발표하였다.(발제문 참조)


그리고 현재 상황은 오히려 새누리당이 “민주당(현 새정치연합)의 몽니로 법이 통과되지 못해 어르신들에게 돈을 못 드리고 있다”고 선전하고 있는 상황이다. 아마도 4월 임시국회에서 논란을 빚고 있는 이 기초연금법은 몇몇 수정된 채 통과될 가능성이 매우 크다. 이로서 대선시기 형성되었던 보편적 복지프레임은 보수진영의 농간에 의해 앙상한 몰골만 남게 되었다. 그리고 그 빈 자리는 ‘생애주기형 맞춤복지’라는 그럴싸한 이름의 복지프레임이 대체하기 시작했다.

맞춤복지는 선별복지의 또 다른 표현

복지가 선별적이어야 하는지 아니면 보편적이어야 하는지에 대해 다양한 의견이 존재한다. 전자는 복지를 시혜로 생각하는 입장이고 후자는 권리로 생각하는 입장이다. 당연히 보주주의자들이나 자유주의자들은 복지혜택을 개인행동의 경제적 결과에 보충하는 것으로 생각하기 때문에 대체적으로 시혜적 입장을 취한다. 박근혜 정부가 대선 공약파기 끝에 결국 선별적 복지를 관철시키고 있는 것은 그들의 이념적 현실을 그대로 반영하고 있는 것이다.

그런데 문제는 현실 정치에서 ‘선별’ vs ‘보편’의 대립은 뚜렷한 경향으로 드러나지 않는다. 무상급식 논쟁에선 보편적 복지가 승리를 거두었지만, 세금과 연금 문제에선 보편 증세나 기본소득과 같은 보편성이 대중들에게 커다란 반향을 일으키진 못하고 있다.

박근혜 정부는 이런 대중의 인식을 제대로 꿰뚫어보았다. 자신들의 선별적 복지의 이념을 강하게 유지하면서 보편적 복지 담론을 해체시키기 위한 전략을 사용한 것이다. 그것이 바로 ‘생애주기형 맞춤복지’이다. 부족한 사람에게 필요한 재화와 서비스를 때 맞춰 적재적소에 나눠준다는 이 설정은 보편복지 만큼이나 강력한 정치적 효과를 갖는다. 기존의 선별복지처럼 인색하지도 않으면서도 보편복지가 낳을 수 있는 도덕적 해이의 문제를 비껴갈 수 있는 것처럼 포장되기 때문이다.

그러나 그 실상을 들여다보면 각 항목별로 심사과정과 기준을 두어 더욱 촘촘한 선별복지를 하겠다는 의도를 읽을 수 있다.(발제문 참조) 대표적인 것이 기초생활보장법 개정이다. 수급자 선정에서부터 복지 영역을 세분화하여 별도의 심사과정을 통해 따로 지급하는 것이다. 수급자는 기존의 일괄 지급방식이 아니기 때문에 여러 기관으로부터 별도의 심사를 받아야 한다. 속된 말로 ‘에누리’ 없이 딱 필요한 최소값을 구해서 주겠다는 발상이다.

하지만 이러는 가운데 되레 행정비용이 더 증가하고 있다. 그리고 그 부담은 가장 말단 현장에서 일하고 있는 사회복지 공무원들에게 떠넘겨지고 있다. 실제 작년 사회복지 담당 공무원들의 연이은 자살 소식이 있었다. 담당해야할 대상자가 너무 많고 여러 부처에서 하달되는 업무가 폭증하다 보니 과로사뿐만 아니라 우울증으로 자살하는 사태가 벌어지고 있는 것이다. 실제 의정부의 어느 사회복지 담당 공무원은 135개의 사업을 관리하는 것으로 드러나 충격을 주었다. 이처럼 ‘생애주기형 맞춤복지’의 실상은 복지재정은 극소화하면서도 정치적 선전효과는 극대화하려는 관리 체제라고 지적할 수 있다.

세대간 갈등을 부추기는 연금개조논란

그런데 이런 박근혜 식 복지의 또 다른 특징은 정치적 선전효과를 극대화라는 가운데 이해 당사사간의 사회갈등을 유발시킨다는 점이다. 대표적인 것이 연금이다. 앞서 지적한 바처럼 기초연금의 경우 차등지급의 근거가 국민연금 가입기간과 연동되어 있다. 그러나 보니 400만원 소득의 20년 가입자가 기초연금을 16만 7천원을 받는 반면, 200만원 소득의 30년 가입자가 기초연금을 10만원 밖에 받지 못하는 상황이 벌어진다. 그리고 기초연금이 정부안대로 확정된다면, 현재 기초연금을 받는 사람들은 박근혜 집권기간 동안 20만원 씩 받지만 그 이후 수령자부터는 점점 수령액이 깎이게 된다. (발제문 참조)

  국민연금 가입기간 대비 기초연금 수령액 비교

이렇게 국민연금과 기초연금을 연계하다보니 국민연금에 대한 불신을 정부가 더욱 부채질 하는 꼴을 만들고 있다. 어찌 보면 일부로 그렇게 했나 싶을 정도로 국민연금 성실납부자에 대한 역차별을 버젓이 드러내고 있다. 이런 상황에서 연금재정고갈 문제가 사회적 이슈가 된 작년엔 국민연금 임의가입자들 중에서 탈퇴하는 사례가 속출하였고, 엉뚱하게도 사적 연금보험에서 국민연금 불신을 마케팅 전략으로 악용하는 일마저 벌어졌다.

이런 갈등은 특히 세대 간 갈등으로 더욱 드러난다. 납입금액에 비해 많은 급여를 받는 노년 세대와 달리, 젊은 세대의 경우 국민연금제도가 더 내고 덜 받는 구조로 점차 바뀌고 있어 나만 손해라는 인식이 확산되고 있다. 이처럼 내가 낸 돈을 나중에 돌려받는 것이라 생각하는 이유는 국민연금 운용방식이 적립식이기 때문에 그렇다. 적립식은 다달이 납입한 돈을 적립하여 금융시장에서 돈을 굴려 수익을 내는 구조이다. 그러나 실제 금융시장에서 버는 수익은 약속한 지급액을 지키기엔 턱없이 못 모자르다. 그래서 젊은 세대로부터 노년 세대로, 부유한 계층으로부터 빈곤한 계층으로 소득이전을 시켜야 한다. 이것이 바로 연금제도가 가지고 있는 일차적인 재분배기능이다.

이처럼 기본적으로 연금제도 자체가 젊은 세대가 노년 세대를 부양하는 것이기 때문에, 이미 세대 간 연대기능이 제도에 내재되어 있다. 하지만 그럼에도 불구하고 현재는 구성원들이 그런 연대 기능과 공적효과를 전혀 이해하지 못하고 있다. 이런 상황에서 정부가 국민연금에 대한 신뢰를 강조하고 세대 간 연대를 강조해도 부족한 마당에 오히려 신뢰를 떨어뜨리고 갈등을 부추기는 행동과 정책을 추진하고 있다. 그 밑바탕엔 복지를 개인의 책임으로 한정하는 관념이 깔려 있다. 그래서 자꾸 복지를 개인의 잘못된 경제행동의 결과를 보충하는 것으로만 바라보게 만든다. 이런 상황에선 세대 간, 계층 간 사회통합이란 건 요원할 수밖에 없다. 그리고 부정수급자 색출에 몰두하는 ‘인색한 복지’ 수준에서 우릴 벗어나질 못하게 만든다.

복지공약 무용론과 재정위기론

이제 기존의 복지국가 담론을 이끌었던 진보진영에서 재반격을 해야 할 상황이다. 그러나 약속이행을 재차 요구하는 수준만으론 지금의 국면을 뒤집기 힘들다. 왜냐하면 박근혜 정부의 전략이 내가 더 잘할 수 있다는 걸 보여주는 것이 아니라 복지공약의 무용성을 퍼트리는 식의 소위 ‘물귀신작전’을 구사하기 때문이다. 바로 대중의 인식에 “민주당(현 새정치연합)이 집권해도 별수 있나”라는 인식을 심어주는 것이다. 거기엔 재정위기론이라는 강력한 이데올로기가 활용되고 있다.

이미 국제적으로 2010-12년 유럽 재정위기 사태가 대중들에게 널리 각인되었다. 그와 함께 모든 나라에게 재정문제에 대한 크고 작은 논란들이 확산되었다. 우리나라의 경우도 공공부채를 둘러싼 논란은 해마다 뜨거운 쟁점으로 떠올랐다. 이명박 정부 집권 5년 동안 경기부양을 위해 쏟아 부은 재정은 모두 공기업들의 빚으로 남아 있고, GDP 대비 부채비율이 낮은 편이지만 중앙정부 순부채 증가량의 대부분이 이자지급에 소모될 만큼 부채 증가속도가 빠른 편이다. 박근혜 정부도 작년 한국은행으로부터 60조원을 단기대여 받아 운영할 만큼 세수 확보가 팍팍한 상황이다.

이러다 보니 아이러니한 상황이 동시에 연출된다. 한편에선 박근혜 정부에게 복지공약 준수를 외치면서, 다른 한편에선 국가부채 1600조를 강조하면서 박근혜 무능을 공격하기에 여념이 없다. 당연히 이런 공격에 대해 박근혜 정부가 응수하는 방식은 국가부채를 잘 관리하기 위해 더욱더 선별적 복지를 해야 한다고 주장하는 것이다. 또한 박근혜 정부는 재정위기론을 무기로 복지공약을 무력화시킨 것 뿐 만 아니라, 민영화의 기초를 닦기 위한 공공부문 구조조정도 주도하고 있다. 그 방식도 공기업 노조의 과도한 복지혜택을 비판하면서 ‘도덕적 해이’를 대중들에게 상기시키는 전술을 구사하고 있다.

물론 이런 박근혜의 전술이 성공하리라는 보장은 없다. 시간이 지나 대중들은 자신에게 별 돌아오는 것이 없다는 걸 곧 깨닫게 되기 때문이다. 역대 정권들이 실패했던 길을 갈수도 있다. 그런데 문제는 복지 프레임이 더 이상 대중들로 하여금 사회적 연대 기능으로 확장되지 못하고, 재정위기론에 의해 좌지우지 되는 순간 우리는 시혜적 복지에서 영원히 갇히게 될 것이다. 그래서 복지문제는 증세문제, 임금 및 소득분배문제, 더 나아가 복지서비스의 생산과 분배의 사회화까지, 여러 갈래로 확장되어 복지담론을 더욱 풍성하게 만들어 한다. 이번 6월 지방 선거는 그런 담론의 확장을 만들 수 있는 계기가 되어야 한다. 그러나 박근혜 정부와 대립각을 세우고 있는 새정치연합에서 그러한 담대함을 보여줄지는 여전히 의문이다. [토론문 끝] * 정리 : 송명관 (참세상 기획위원)

아래는 발제문 전문이다.


박근혜 1년, 사회복지정책은 어디로?1)


1. 박근혜에게 ‘복지정치’의 의미

■ 복지정치에 대한 태도변화

- 2007년도 대선 예비후보였던 박근혜의 줄푸세-세금과 정부 규모는 줄이고, 불필요한 규제는 풀고, 법질서는 세운다- 전형적인 신자유주의 공약을 전면에 내세웠음
- 변화의 시작: 2010년 말부터 매우 전향적인 태도를 보이기 시작함. 시혜적이거나 극도의 선별주의적인 국가복지의 태도를 고수했던 보수주자가 국민의 전 생애에 걸친 복지요구를 국가가 책임져야 한다는 내용의 한국형 복지국가를 제시하기에 이름.

▶ 2010년 12월 20일 박근혜 주최로 「사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회」가 개최된 이후 이듬해 2월 「사회보장기본법 전부개정법률안」이 발의되었고, 그 해 연말 국회통과. 사회보장기본법은 2012년 초반 전면 개정 공포되어, 2013년 3월 23일부터 시행
▶ 박근혜와 그녀를 중심으로 결집된 보수층의 정권 재창출을 위한 정치적인 시동은 복지에 대한 새로운 전략구상에서 시작됨. 사회보장기본법 전부개정의 주요 배경은 소득보장 중심의 전통적인 복지국가 존립은 위험하기 때문에 ‘소득보장형 복지국가에서 생애주기별 맞춤식 생활보장형 복지국가’로 전환의 필요성에 대한 제기.
- 2011년 지방선거 및 서울시장보궐선거를 통해 기존 보수 세력의 시혜적이고 잔여적인 복지정책으로는 2012년 재집권 달성이 어려워질 수도 있다는 판단에 이름
▶ 스스로 비판하고 부정하려했던 국가의 복지에 대한 책임을 역설하되, 그 내용은 시민권을 기반에 둔 복지국가로의 발전이 될 수 없었음
▶ 수사학적으로는 복지에 대한 국가의 책임이 강화된 듯 보이지만, 실제로는 소득보장체계를 경계하는 ‘생애주기별 맞춤형 복지’로 정책방향을 설정함으로써 불평등해소 보다는 개인의 역량강화 및 여전히 시장과 경제에 친화적인 복지전략으로 구성
▶ 양적으로 공약했던 다양한 복지 사업을 뒷받침할 재정계획의 부재, 인수위 출범 이후 1년간 지속되어 온 공약파기 등을 통해 박근혜 복지정치의 본질은 민주주의를 통해 형식적인 완결성을 갖는 정권 창출을 가능하게 했던 매우 결정적인 수단으로 이해될 수 있음. 이 점은 군부 쿠데타를 통해 정권을 찬탈했던 박정희정권과 형식적으로는 차이가 발생하지만 복지를 바라보는 태도와 철학에 대한 기본적인 입장에서는 유사점을 발견할 수 있음

2. 보수의 복지국가 패러다임

1) ‘한국형 복지국가’→ 강한 국가?

■ 한국형 복지국가의 기본원칙
- 첫째, 예방, 인적자본 향상, 성장친화적인 사회투자형 복지국가, 둘째, 생애주기별 균형, 셋째, 현금과 서비스 급여의 균형, 넷째, 공사역할 균형, 다섯째, 다층적 사회안전망 구축
▶박근혜식 사회투자형 복지국가에 참여정부의 수사 차용: 참여정부와 박근혜 정부 모두에게 ‘사회투자국가’가 공통적으로 매력적인 이유는 이 복지국가의 전략적 방향이 소득보장복지국가와는 다르게 사회불평등 해소 혹은 완화에 대한 결과의 평등에 무관심. 이들의 관점에서 국가의 주된 역할은 보육, 교육, 직업훈련 등과 같은 인적자본에 대한 투자이고, 이러한 관점에서 기회의 평등이 제공된다고 봄. 기회의 평등이 온전하게 확보되기 어려운 구조와 만약 그렇더라도, 사회구성원의 일부는 언제나 하층에 머물 수밖에 없다는 점에서 여전히 빈곤층의 문제는 해결되지 않음. 사회투자국가로는 사회불평등의 문제가 전혀 해결될 수 없고, 오히려 교육을 통해 마치 구조적인 빈곤문제가 해결될 것이라는 신화가 강화됨. ->무능력으로부터 기인된 개인의 차이로 사회불평등은 개인의 뒤떨어진 능력에 기초한다는 믿음체계 구축
▶ 생애주기별 균형: 빈곤층을 넘어 전 국민을 대상으로 하는 복지체계로 읽힐 수 있지만 소득보장국가의 연금제도로 노인에게 집중됐던 자원 때문에 청년층에 대한 지원이 부족했다는 점에서 균형 언급. 이것은 최근 세대 간 갈등을 촉발시키는 이데올로기로 작동함(왜 노인빈곤이 최우선으로 보호되어야 하는가?, 미래세대의 부담을 줄여줘야 한다). 생애주기별 균형은 전 생애 걸친 개인의 사회적 위험이나 생애위험을 포괄적으로 접근하기보다는 허위적 대립 개념으로써 ‘노인 대 아동 및 청소년’을 대비. 또한 기존의 소득보장국가가 사후적 대응이라고 일관. 이와 같은 정책적 목표와 효과는 재정 부담 및 효율성 논리 앞에 철저하게 외면됨
▶ 현금보다 서비스가 바람직하다는 입장: 한국사회의 소득이전 수준은 낮음. 현금을 통한 소득이전에 대한 불편한 시선은 대처의 신보수주의와 맥락을 함께 함.
※ 신보수주의자들은 공적 소득이전을 위해 누진적인 세율을 통한 조세재원으로 인해 노동유인이 감소하고 이로 인해 사적 경제영역의 생산능력이 감소된다고 봄. 이에 기업의 투자의욕이나 노동에 대한 유인구조가 약화되고, 이로 인해 경제성장은 저해된다고 강조함. 신보수주의자들에게는 불평등의 증대는 경제의 전체 수준을 제고하는 대가로 수용할 만 하다고 평가했음-> 낙수효과의 무의미성
▶통합관리자로서 국가역할 강화: 이것은 MB정부 시장 활용과 맥락 유지하면서 보다 강화된 관리자로서의 기능을 추가. 이미 시장화된 사회서비스 영역에 대한 근본적인 공급구조의 전환은 주요 관심의 대상이 아니고, 시장과 국가 영역 모두를 통합적으로 관리하겠다는 것.
▶ 국가의 공적 책임 축소: 다층적 사회보장 안전망은 복지국가의 신자유주의로의 개혁과정에서 기존의 공적 소득보장체계를 축소하기 위해 제안된 방식. ‘다층’은 결국 축소된 공적 기능을 대체하기 위한 개인의 다양한 방식의 사적 보장기제 도입이 됨
- 고전적 자유방임주의가 최소국가를 지향했고, 권위주의적 보수주의는 규범적 차원에서 간섭을 중요시하는 강한국가(strong state) 추구. 대처리즘은 사회적 시민권의 자리에 사적 소유와 시장참여로 표상되는 신자유주의적 시민권을 대치시킴. 이러한 토대 위에서 신자유주의 성장, 그 결과 전 지구적으로 사회의 불평등 심화. → 신자유주의 정치가들은 이전 그들의 정치적 수사인 신자유주의만이 여전히 살 길이라고 고집하기 어려워졌고, 박근혜와 집권세력 역시 이러한 이유로 보편적 복지처럼 보이는 복지전략을 구사했지만 박근혜가 염원하는 것은 강한국가이지 시장의 모순을 책임지는 국가가 아님

2) 맞춤복지의 실체

- 인수위 고용복지분과의 박근혜는 새 정부의 핵심 국정지표로 고용률 70%, 중산층 70% 달성 제시.
▶ 여섯 가지 전제조건: ① 사회보장기본법의 전면개정에 따른 한국형 복지국가 건설(복지와 고용 연계, 부처별 칸막이 해소와 함께 복지지출의 효율화 부분, 일자리 관련 사업들에 대한 부처 간 조정비정상의 정상화) ② 현금지급 소득보전 중심에서 사회서비스중심으로 복지시스템과 패러다임을 전환, ③성장의 저해요소로서 복지가 아니라 복지시스템을 잘 정비하면 경제정책의 중요한 틀이 될 수 있다는 인식전환 ④ 복지가 필요한 사람에게 필요한 만큼 지출(집행과정 누수 막기, 고용·복지제도 간 상호 중복 없이 국민의 피부에 와 닿을 수 있도록 객관적 평가를 토대로 세심한 정책기조마련→비정상의 정상화), ⑤양질의 일자리 창출(→양질의 혹은 반듯한 시간제 일자리), ⑥ 비정규직 문제 해결
- 맞춤형 복지의 중심에는 고용(일자리강조) 및 교육과 연계와 부처사업 및 전달체계의 효율화, 수급자에 대한 통제적 관점에서의 관리가 핵심에 놓임. 여기에 신자유주의 복지전략인 개인능력강화 및 노동연계복지의 요소가 명칭을 달리해서 적용됨→- 박근혜 정부는 여전히 경제성장에 친화적인 복지정책을 선호하고, 기업의 투자의욕에 저하되는 복지정책은 선호하지 않기 때문에 신자유주의의 정책적인 맥락 유지됨. 그러므로 정부, 기업, 가족 등 사회 모든 주체 간 연계와 협력의 실제는 기업의 경제활동에 저해될 만한 조세정책이나 법규제 등에 대해 정부는 소극적이고, 가족 및 개인은 중산층이 되기 위한 책임을 스스로 담당하게 됨.
- 맞춤복지의 실체: 소득보장중심의 체계에서 소득불평등 요소를 완화할 수 있는 대상적 접근이 아닌, 생애주기적인 인간의 성장과정을 특정화한 후 사회서비스로 포괄될 수 있는 대상자를 중심으로 선별화

3. 박근혜 VS 박근혜 복지정책 비교

1) 대선공약

- 대선공약으로 제출된 보건복지분야 과제는 크게 다음과 같은 10가지 정도로 요약: 기초생활보장제도 포괄 빈곤정책, 복지서비스 질제고(인력확충 등), 노후생활 지원, 장애인 지원체계개선, 임신 및 출산 지원 강화, 아동 양육 및 돌봄체계 강화, 4대 사회악 중 하나인 불량식품 척결, 건강보험 보장성 강화 및 의료비 부담 완화, 노후소득보장강화, 사회보장정보시스템 구축 및 확대

2) 인수위 국정비전 및 국정목표와 백서


3) 대표적인 공약파기 복지정책

(1) 돌봄(예산결산특별위원회 자료)


(2) 기초법

■ 정부안
- 선정기준 다층화 : 최저생계비 → 급여별 선정기준
- 급여수준 현실화 : 최저생계비 → 급여별 최저보장수준
- 부양의무자 기준완화 : 부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준을 유지할 수 있도록 소득 기준 현실화 * ‘14년 기준(4인가구), 노인·장애인 등 취약계층 413만원(그 외 290만원) → 464만원
- 추진체계 구축
▸ 중생보 기능 강화: 정책대상 및 급여별 담당부처 확대(주거·교육급여)에 따라 중생보의 빈곤정책 평가·방향설정 및 조정기능 강화
▸ 전달체계 개선: 지자체 업무 부담 최소화를 위해 지자체 필요인력 충원(1,200명 수준), 전달체계 및 전산시스템 개편·연계
▸ 주기적 평가기반 구축: 빈곤층의 복지욕구 및 수요 파악을 위한 실태조사, 정책방향 설정을 위한 종합계획 수립 및 평가 실시
▸ 예산 : 수급자 급여 총액 (’13) 69,610억원 → (’14) 71,814억원(2,204↑)

■ 국민기초생활보장지키기 연석회의 입장
- 현황
▸ 기초생활보장급여 수급자 수: 2007년부터 2010년까지는 153~157만명대를 유지하였으나, 2011년 147만명, 2012년 139만명으로 감소
▸ 기초생활보장제도 신청 탈락 이유 중 74.2%가 부양의무자 기준 초과

- 정부개편안에 대한 의견
▸ 개편안으로는 보장성이 강화되지 않고 선정기준을 다층화하여 탈수급을 촉진하는 것은 사실상 불가능 함. 부양의무자 기준 완화는 평가할 만하지만, 나머지 개편내용은 국민기초생활보장제도를 현행 국민의 권리성 공공부조제도에서 행정부의 ‘재량형 프로그램’으로 전락

- 생애주기별 맞춤형 개별급여의 오해와 진실
▶ 오해1. All or Nothing: 기초보장제도는 통합급여 방식으로 소득 수준이 최저생계비 이하인 수급자에게 ‘모든 급여를 통합적으로 제공’하지만 수급자들이 모든 급여(생계/의료/교육/주거/자활 등)를 받고 있지 않음.
‧ 수급자 중 아이를 키우는 가구만 교육급여 제공
‧ 주거급여 또한 일정한 주거환경 기준에 해당하는 경우만 주거급여 지급
‧ 의료급여는 1종과 2종을 구분하여 근로능력이 있는 수급자에게는 의료보호 2종을 통해 수급자에게 일부 의료비 본인부담. 의료급여 이용자의 대부분은 장애인 및 노인 수급자에게 집중되어 있고 비현실적인 근로능력 판정기준의 적용으로 근로가 불가능한 비수급빈곤층이 상당히 존재함.
※ 수급자가 되지 못하면 어떤 급여도 받을 수 없는 문제점의 원인: ① 비현실적인 부양의무자 기준, ② 시장금리보다 높은 소득환산율 적용, ③ 지역별-도시규모별 적정성 결여 ④ 비현실적인 최저생계비 ⑤ 보편적 사회보장제도 및 사회적 안전망의 결여
▶ 오해2. 정부안은 사각지대를 축소할 것임
‧ 기존의 수급자 역탈락 발생: 개별급여로 변경될 경우 현재 수급자 중 일부는 수급액이 축소되거나 수급권을 박탈당하는 수급자 발생. 정부는 이런 경우를 대비하여 1년 간 수급권을 유보 및 보조하겠는 입장이나, 기존 수급자들의 생존권을 위협하며, 혼란을 야기한 부분은 해결되지 않음.
‧ 下石上臺(하석상대): 2014년 기초보장제도 예산편성을 살펴보면 가장 인상률이 높은 예산은 주거급여(28.0%), 취약계층 의료비 지원(17.3%)임. 반면 삭감률이 높은 예산은 긴급복지(△20.0%), 교육급여(△14.2%), 자활지원(△7.7%), 생계급여(△2.6%)순으로 2013년 최저생계비가 인상된 부분을 감안하면 오히려 예산이 축소됨. 비수급빈곤층이 주거 및 교육급여를 받기위해 수급자에 대한 낙인을 무릅쓰고 수급층으로 유입되기에는 각 개별 급여의 보장수준이 여전히 낮음. 수급자 범위가 가장 크게 확대되는 주거 및 교육급여는 대부분 현금급여가 아닌 바우처 및 현물급여로 제공될 예정이며, 그 보장수준도 매우 낮아 정부여당이 홍보하는 것처럼 실질적인 제도개선을 체감하기 어려움.
▶오해3. 상대적 빈곤 관점이 중위소득으로 변경하여 급여수준도 최저생계비보다 높아질 것임
‧ 정부여당의 입장은 구체적인 상대적 수준을 법에 명시하지 하지 않겠다는 것으로 상대적 수준은 ‘고려’의 대상이지 절대적 기준으로 적용할 의지 없음.
‧ ‘맞춤형 개별급여’ 도입 초기에는 제도변경에 따른 사회적 저항을 피하기 위해 보장수준을 일시적으로 높일 수 있으나, 반대로 정부재량으로 쉽게 보장수준을 낮추는 것도 가능하게 됨.
‧ 그러므로 정부여당의 개선안으로 인해 최저생계비보다 급여수준이 높아진다는 기대는 법적으로 명확히 보장된 권리가 아니므로 장기적으로 담보되지 않은 허구에 불과함.

(3) 의료보장

■ 4차 투자활성화 대책(2013. 12. 13)


- 7대 정책 포괄: 의료법인 영리자회사허용, 부대사업의 확대, 병원 인수합병 허용, 신약 및 신의료기기 허가 간소화, 영리법인약국 허용, 전문자격사 확대 및 완화, 원격의료와 건강관리서비스 지속 추진⇛ 의료행위 및 공급기관의 영리활동에 대한 규제완화를 통한 의료시장의 완전한 영리형 경쟁체제 구축

■ 3대 비급여제도개선(2014년 청와대 업무보고)
※ 의료민영화저지와 무상의료실현을 위한 운동본부의 입장
- 3대 비급여(선택진료비, 상급병실료, 간병비)
▶선택진료비: 대표적인 비급여 항목, 정부는 단계적 개선안 제시. 그러나 이것은 건강보험원리에 맞지 않는 제도로서 폐지만이 정답. 이미 차등 보상되고 있는 급여행위임에도 불구하고 선택진료라는 명목으로 별도의 가산(20~100%)을 또 다시 부과하고 이를 전액 환자부담으로 적용해 온 이중 삼중의 가산 방식인 선택진료비임
▶ 상급병실료: 2014년에 일반병상을 현행 6인실에서 4인실까지 확대하고 2015년에는 상급종합병원 일반병상 비율을 50%에서 70%로 상향조정하겠다는 것이 정부안. 문제가 되고 있는 1, 2인실 중심의 상급병상 운영방식을 간과한 것으로 핵심을 벗어난 생색내기에 불과한 대책임.
▶간병비: 환자 간병은 간호서비스에 포괄되는 개념이며 간호서비스는 이미 입원료에 포함된 금액으로 볼 수 있음. 간병문제와 관련해 정부 대책은 간호인력 추가 확충 및 팀 간호체계를 제시하였으나 간호인력 확충이 간호사 채용 증대로 귀결될지 의문이며 간호사 및 간호보조인력 중심의 포괄간호서비스 시행도 2014년에는 시범사업으로 배치되어 있고, 2015~2017년에는 제도시행을 병원 자율에 맡기고 있음

4. 공약파기 대표 사례로서 기초연금분석

■ 노인빈곤의 심각성
- OECD 25개국의 65세 이상 인구 10만 명당 자살률은 2000년 22.5명에서 2010년 20.9명으로 줄어든 반면, 한국은 34.2명(5위)에서 80.3명(1위)으로 2.3배 증가.
- 한국 노인의 자살률은 OECD 국가 평균 수준의 4배에 이름. 노인 자살률의 가장 중대한 원인은 경제적 어려움과 건강문제. 지난 10년간 OECD 대다수 국가는 노인의 자살을 줄이는데 성공함.
- OECD발표에 따르면, 65세 이상 노인의 빈곤율은 2007년 44.6%, 2008년 45.5%, 2009년 47%, 2010년 47.2%, 그리고 2011년 48.6%로 4년 만에 4%p나 증가했다. 이것은 OECD 회원국 중 가장 높은 빈곤율, OECD 평균인 12.4%(2010년)의 4배 수준 이름

■ 박근혜의 기초연금 정치
- 박근혜 기초정치의 4단계 변천과정: ‘대통령선거 공약시기-인수위시기-행복연금위원회 시기-정부의 최종안 확정 및 국무회의 의결’
▶ 공약파기의 과정에서 보수주의자들의 논리: ‘잘못된 공약은 빨리 수정되야한다’ 혹은 ‘잘못된 공약은 파기되어야 한다’는 식의 논리를 내세워 자기 부정의 과정을 떳떳하게 수행→사회복지 정책에 대한 선거정치의 무의미함 증명
▶ 스스로 자기부정과 정치의 무의미성을 사회복지 아젠다 내에서 확장시킴. 이러한 과정을 통해 이제 막 성장하고 확대되기 시작한 복지담론과 복지정치에 대한 불신조장→ 말잔치뿐인 보수의 복지정치를 완성


■ 기초연금의 제도적 문제점


▶ 보편성을 대신한 ‘선별-차등’의 오류
- 노인단독가구 중 최저생계기준에도 못 미치는 가구가 66.7%, 부부가구의 45.8% 수준에 이름. 기초연금통계자료에 따르면 2011년 기준 기초연금 수급자 중 소득 없이 재산만 있는 경우가 57.0% 수준
- 노인빈곤의 현실을 고려한다면 상위 30과 하위 70으로 구분하는 것은 기초연금 지급 대상을 구분하기에 상당히 미약한 근거가 됨. 2012년 기준 589만 명 중 기초노령연금 수급자 393만 명으로 이 비율이 유지될 경우, 약 196만 명의 노인은 기초연금 수급대상에서 제외됨. 상위 30%로 분류된다면 기초연금 급여 자체를 받지 못하게 되므로 소득상위로 잡히지 않기 위해서 소득이나 자산을 다양한 방식으로 숨길 유인 발생
- 소득이 없어 일을 할 수밖에 없는 노인의 경우 기준소득 이상의 급여가 발생하면 수급대상에서 제외돼서 소득역진성의 가능성 증가
▶ 공적연금(기초연금+국민연금)의 기반 약화
- 2007년 연금개혁의 사회적 합의 내용을 부정하는 것이고, 현재 기초노령연금으로부터 장기적으로 후퇴되는 결과 낳음.
- 연금 등 공적 소득이전을 통한 소득보전의 비율은 단 13.9% 수준에 머묾. 근로소득, 사적이전소득, 다른 가구원의 기여를 통해 소득이 형성. 공적소득보장의 기재를 확대하는 것이 당연한 정책적 방향이 됨
- 국민연금 가입자에게 기초연금이 마찬가지로 필요한 이유는 국민연금의 저급여 문제 때문. 평균소득가입자(186만원)가 평균보다 약간 길게 25년 가입하더라도 급여수준은 50만원으로 최저생계비 기준보다 낮음.


▶ 기초노령연금제도보다 후퇴된 박근혜의 기초연금
- 2007년 연금개혁의 사회적 합의 내용은 국민연금의 급여율을 60%에서 40%로 감액하면서 축소된 공적연금의 보장성을 보완하기 위해 기초연금의 성격으로써 기초노령연금 도입. 이에 국민연금 40%와 기초연금 10%로 달성으로 공적연금을 통해 적어도 노후소득보장의 소득대체율을 50% 달성하는 것이 사회적 합의의 실체. 현행 기초노령연금에서는 2028년 모두가 20만원의 급여를 받도록 법률로 규정. 그러나 박근혜 정부의 기초연금안에서 현행 기초노령연금의 A값 10%의 전면 적용이 무시되면서 장기적으로는 현재보다 후퇴되는 안 제시
- 국회예산정책처의 추계결과 1993년생의 경우 현행 기초노령연금에 비해 평생 약 4,260만원을 적게 받게 됨.


▶ 국민연금과 기초연금 연계의 문제점
- 국민연금 성실납부자에 대한 역차별: 국민연금은 최소 10년 이상 가입해야 급여발생. 그런데 국민연금 가입기간이 12년 이상이 되는 시점부터 기초연금 수령액이 차감돼서 20년이 되면 절반으로 떨어지게 됨. 성실납부에 대한 이니셔티브를 제거했다는 비판이 가해졌지만 정부는 이런 이유로 민간보험으로 이동할 가입자는 많지 않고 그 효과는 매우 미미할 것이라고만 대응


- 미래세대 기초연금 삭감
- 소득역진성과 소득형평성의 문제: 저소득 장기가입자와 고소득 단기가입자 사이의 소득역진 문제가 발생
A: 400만원 소득자 20년 국민연금 가입 → 국민연금액 60만원. 기초연금액 16.7만원
B: 200만원 소득자 30년 국민연금 가입 → 국민연금액 60만원. 기초연금액 10만원

▶ 기타 문제점
- 기초연금 실질 가치의 점진적 하락
- 지자체 재정부담 및 사회복지공무원 업무에 대한 무대책
- 재정위기론의 허구성


■ 박근혜 기초연금 정치의 결과물
- 전체 노령층에 대한 기초적인 소득을 지원함으로써 노인빈곤 완화하겠다는 프레임 깨기 성공
- 공적 노후소득보장제도의 소득재분배 원칙의 혼선야기, 이로 인한 민간 금융시장으로의 이동 촉진 효과 기대
- 국민연금과 기초연금의 부적절한 제도연계는 제도에 대한 불신 증대
-> 박근혜 정부의 기초연금제도는 공적노후소득보장체계 약화, 현행 기초노령연금제도를 후퇴시키며 분배의 정의를 왜곡시킴.

5. 박근혜 1년 평가와 향후 전망

- 박근혜 정부는 태생적으로 박정희 정권으로부터 자유롭지 못함. 박근혜는 스스로 기존 보수담론과 수구세력의 최후의 보루로 설정 하에 ‘강력한 보수’로 설정하거나 불안정한 지지기반(대선 득표결과 1.6% 더 획득)으로 인한 정치적 위치를 유지하고 보장받기 위해서 ‘보수와 진보가 공존하는 새로운 프레임’ 이 기대되기도 함. 그러나 지난 1년 간 불통과 독선으로 대표되는 대통령의 리더십과 정권의 일방통행은 ‘강력한 보수’를 넘어 독재로 귀결되고 있음
- 박근혜와 보수세력이 기존 한국의 보수논리에서 진화된 복지국가 패러다임을 준비하고 전개시켰던 중요한 요인은 정권재창출을 위한 정치적 목적과 신자유주의 폐단으로 빚어진 국민들의 분노를 적절하게 관리할 필요성이 대두됐기 때문임. 그러나 그들의 생활보장국가에서 시작되어 맞춤복지에 이르기까지 정책의 기조와 방향은 신자유주의 복지전략과 크게 다르지 않음.
▶ 사회불평등의 원인을 개인의 능력차에 기인된다는 지극히 자유주의적 관점 유지
▶ 조세를 통한 소득이전에 대한 효과를 비용유발적 복지로 전제함으로써, 국가의 재정책임은 최대한 회피하면서 시장을 기반에 둔 서비스 확대로 소득보장기제 대체
▶ 표면적으로 제시된 생애주기별 모든 욕구의 실체는 특정 시기, 일부 욕구에 대해서만 포괄할 뿐 결코 전 국민을 보편적으로 포괄할 수 없음
▶ 국가는 자본의 책임은 묻지 않지만 여전히 가족과 개인의 책임을 중요하게 훈육한다는 측면에서 권위주의적 규범차원의 강한 국가
▶ 강한 국가를 염원하는 박근혜 정부는 시장화된 사회서비스 공급체계를 유지 확대할 계획이고 확대된 시장을 토대로 저부가가치의 일자리 창출을 매개로 지난 정권에 이어 일을 통한 복지를 계승
▶ 공공재 및 공적 영역의 영리화를 통한 부가가치 창출 주도, 민간보험회사 성장 전략 꾸준히 추진
- 복지정치에 대응 아젠다 형성 지점
▶노동이 복지정치의 주체로 사회적 권력을 획득하지 못한 상태에서 노동의 정치입장을 독립화하지 못할 경우 신자유주의 복지전략에 동조하는 세력이 될 수 있음. 선거 시기 유사하게 보였던 거대 양정당의 복지공약의 실체는 정부여당의 신자유주주의 정책의 표면화와 민주당의 보편복지 강령 삭제 등으로 발전됨. 구체 복지정책에 대한 전문적 분석이나 대응도 중요하지만 복지전략을 활용하려는 정치주체의 목적과 지향에 대한 계급적 관점 필요
▶박근혜 정부의 공약파기에 대한 꾸준한 대중 투쟁 노선이 형성되고 확대재생산 되어야 함. 거의 대부분 복지공약이 파기되고 있음에도 지지율의 큰 변동이 없음. 이 부분에 대한 해석은 다양할 수 있을 듯.
▶ 2013년 말 철도파업을 통해 공공재에 대한 민영화 반대에 대한 대중적 공감대 형성됨. 그러나 공공재와 공공부분에 대한 전반적인 사영화‧사유화(privatization)의 관점에서 사회서비스 전영역의 시장화 및 일자리 중심의 정책에 대한 반대 헤게모니 형성의 필요성 절실
▶ 불평등에 대한 대응 논리의 귀결이 개인 책임 강화로 이르는 복지이데올기로부터 계급 및 계층 그리고 세대간 연대 확대에 기반을 둔 권리적 차원의 복지이데올로기 강화
▶ 복지를 수단화한 강한 국가의 권의주의와 비민주성에 대한 적극적 대응
- 박근혜 정권의 비민주성과 표면과 내용이 다른 기만적인 복지정책은 더욱 확장될 것임. 정권은 수치적인 증가만을 강조할 것임. 향후 선거 및 노동자·대중의 사회정책 방향은 사회적·역사적 공유 지점은 유지하되 보수와 자유주의자와는 구분될(차용될 수 없는) 전략이 개발되야 할 것임

* 주
1) 이 글은 2013년 사회공공연구소에서 발간했던 이슈페이퍼 13-03 “박근혜식 복지국가의 성격분석 및 전망”(http://www.ppip.or.kr/webbs/view.php?board=pds&id=156&page=2&category1=5)과 워킹페이퍼 13-03을 “정치적‧제도적 정당성을 잃은 박근혜 정부 기초연금 폐기의 필요성”(http://www.ppip.or.kr/webbs/view.php?board=pds&id=
177&page=1&category1=5) 두 글을 기반으로 재구성됨.
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