연금개조의 정치학과 연금의 시장화

[주례토론회] 노인은 더 빈곤해지고 연금은 더 깎이고...재정안정화론의 진실


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1. 공적연금의 기능과 인구고령화

1) 노후 빈곤과 공적연금의 관계

- 노인빈곤의 심화: 2011년 기준 65세 이상 인구의 49% 상대적 빈곤으로 OECD 평균인 13%와 비교했을 때 한국의 빈곤상태 거의 4배. 노인빈곤의 증가는 65세 이상 노인의 자살 증가에 직접적인 영향을 미치면서 2000년 10 만 명 당 34명에서 2010년 72명으로 두 배 이상 증가. 이것은 OECD 평균인 22명과 비교했을 때 세 배 이상 높게 나타남.1 한국 노인의 심각한 빈곤율과 자살률은 공적노후소득보장체계와 관련됨

  2011년 OECD 노인빈곤율 비교

- 공적연금제도의 도입: 산업화 이후 변화된 사회 및 가족구조에서 노인을 위한 생계마련은 더 이상 가족의 책임으로 전가되기 어려워짐. 유럽의 경우 19세기 말부터 20세기 초에 공적연금제도를 도입하면서 노동시장에서 벗어난 사람들의 노후생계를 위한 수단이 마련됨. 즉 산업화를 거치면서 자본주의 국가들은 경제활동인구뿐만 아니라 비경제활동 인구, 특히 노동소득이 단절된 사람들에 대한 대책을 사회적이고 국가적인 차원에서 마련됨. 1960년 기여에 기반을 둔 공적연금 수급률을 보면 최소 32%에서 최대 100%. 40년 이후 대다수 국가들의 포괄성은 100%에 도달. 이 국가들의 노인빈곤율은 OECD 평균수준. 이렇게 볼 때 공적연금의 수급률과 노인빈곤률은 반비례 관계가 성립, 즉 공적연금의 수급률이 높을수록 노인빈곤률은 통제 가능한 수준으로 떨어짐


2) 연금개혁의 주요 변수로서 인구고령화

- 인구고령화: 저출산과 장수의 결과임. 저출산과 고령화는 인구감소와 함께 진행됨. 고령화는 단순히 연령의 고령화라는 차원뿐만 아니라, 인구가 계속적으로 감소되고 있다는 측면에서 총수요 감소와 생산성 하락에 영향을 미침. 자본은 표면적으로는 인구고령화에 따른 부양비의 재정적 측면만을 부각시키지만, 총노동력 감소에 대한 자본의 지배전략 변화가 시급함.

- 고령화의 정치적 활용: 고령화로 세대간 충돌을 내세우는 이유는 투표자의 평균연령이 올라가고, 그 결과 연금수급자의 이해가 투표결과 더 많이 반영될 것이라는 편향성에 기인됨. 이에 따라 고령층에 대해서는 관대한 복지국가 재정이 운영되고, 반면 아동, 가족, 학교 등에 과소투자하게 될 것이라고 주장함. 그러나 실제 신자유주의 시기 동안 이러한 정치적 패러다임으로 공적노후소득보장 구조는 축소되어 왔고, 선별적인 아동 및 가족 복지는 증대해 옴. 왜곡된 세대가 대립구도는 공적연금 축소에 상당한 기여를 했고, 박근혜의 한국형 복지국가와 생애주기별 복지는 이러한 패러다임에 근거함.

- 보수 및 신자유주의자들의 고령화 패러다임의 결과: 재정안정화 혹은 재정의 지속가능성 관점에 맞춰진 연금개혁, 개혁의 결과 공적 연금 구조 축소 및 민간연금 확대, 노후에 대한 개인의 책임 강화 복원, 복지국가의 재정건전성 전면화→이러한 연금정치의 구조에서 반대테제는 미약함.

3) 사적연금 강화의 배경

- 신자유주의자들은 연금개혁에서 민영화를 옹호해옴. 공적 부채를 줄이고 국가의 재정 건전성을 높이기 위해, 공적구조보다는 사적연금 시장을 통한 위험의 분산과 개인의 책임 강화를 공평으로 설정.

- 금융의 지구화를 위한 자본의 욕구: 금융자본은 임노동자들의 돈을 활용함으로써 새로운 투자금 확보함. 앵글로 색슨계 연기금을 연구한 파르네티(Farnetti, R)는 1970년대 이후 금융의 지구화를 달성시켰던 중요한 자원을 연기금과 투자펀드라고 분석함. 영국과 미국의 증권 시가 총액의 2/3가 기관투자자들이 보유했고, 이 자본은 외환이나 파생상품과 같이 고도로 복잡한 가상 금융수단들에 대한 투기에 모험을 걸어옴. 1996년 Financial Times는 기금의 입장에서 보면, 연기금들이 올리는 소득이 계속해서 증대한다는 것은 자본이 노동으로부터 우위를 재탈환할 수 있다는 것을 반영한다고 평가함.2

- 독일의 인구학자인 비르크(Birg, H.)는 고령화와 같은 한 국가의 인구 부족을 경제의 힘으로, 다시 말해 자국 내의 생산성 향상과 저임금 국가에 자본을 투자하는 것으로 과연 메울 수 있는지에 대한 의문을 던짐. 선진국이 저임금 국가에 자본을 투자하게 되면 원칙으로는 양국에 이득을 얻는 것처럼 보임. 그러나 전 세계가 고령화되기 때문에 자본의 해외 투자는 국제적 분배 측면에서 볼 때, 자본 소득의 지역적 분배를 일으킬 뿐만 아니라, 자본 소유권자이면서 수익 수령자인 사회집단과 관련된 사회적 분배 문제가 야기됨. 독일의 연금은 앵글로 색슨계 연기금과 다르기 때문에 국제적 경쟁력을 갖춘 자본펀드나 금융의 지구화에 걸맞은 은행권이 발전하지 않았음. 이에 외국계 펀드가 독일에서 이윤이 높은 기업을 인수할 경우 독일계 금융권은 적수가 되지 못했음. 미국의 캘리포니아 교원연금, 위스콘신 소방공부원 연금, 영국 중부 광산 노동자 연금 등 미국의 연기금이 독일 기업을 공격적으로 인수했고, 이에 대해 독일 내부에서는 독일 기업들이 점점 다른 나라 노인 부양 자금을 조달하는 기관이 되어간다고 평가하기도 함3. 이러한 현상에서 파악되는 것은 기업의 배당금과 후세대가 감당할 국채 이자 등은 외국 은퇴자들에게 도움이 되는 구조로 이해될 수 있음

→ 국제 노동의 관점에서 일국의 노후소득보장은 노동자계급의 경제권 확보라는 차원에서 유의미하지만, 경제권 확보의 방안이 타국 노동력의 착취에 기반 할 수 있다는 모순에 직면. 이것은 연기금이 적립방식으로 운영될 자본형성의 목적과는 다르게 운용이 주체가 자본의 수중으로 넘어가게 되고, 운용의 원리는 철저하게 금융시장의 질서에 복속됨. 이에 대한 대응으로 미국에서 ETI나 사회적 투자 등이 시행되고 있지만, 시장질서에 영향을 미치지 않는 범주에서 운용.

□ 문제제기
- 근본적인 질문에 봉착: 연기금 운용 없이 초고령화 시대 노후소득보장이 가능할 수 있나?
☞ 신자유주의자: 금융운용 실패에 대한 반성 없이 공적 재원 축소와 민간시장 활성화를 꾸준히 주장함
☞ 반대논거: 지구적 차원의 초고령화 문제에 대한 근본적인 출발점 찾기, 노동소득에 대한 현실화, 부과체계의 지속가능한 전략 수립
“과연 얼마의 노동소득으로 노후분비가 가능한가? 이를 위한 임금 인상은 가능한가?”

2. 한국의 공적연금 구조와 문제

- 한국의 공적연금은 기초연금과 국민연금, 그리고 특수직역연금으로 구성됨.
- 기초연금의 재정은 조세를 기반에 두었고, 국민연금과 특수직역연금은 사회보험 성격을 가짐

  한국의 노후소득보장체계

1) 기초연금

- 전체 노령층에 대한 기초적인 소득을 지원함으로써 노인빈곤 완화하겠다는 선거공약 및 보편복지 프레임 깨기 성공
- 공적 노후소득보장제도의 소득재분배 원칙의 혼선야기, 이로 인한 민간 금융시장으로의 이동 촉진 효과 기대
- 국민연금과 기초연금의 부적절한 제도연계는 제도에 대한 불신 증대
⇛ 박근혜 정부의 기초연금제도는 공적노후소득보장체계 약화, 현행 기초노령연금제도를 후퇴시키며 분배의 정의를 왜곡시킴.


- 2007년 연금개혁의 사회적 합의 내용은 국민연금의 급여율을 60%에서 40%로 감액하면서 축소된 공적연금의 보장성을 보완하기 위해 기초연금의 성격으로써 기초노령연금 도입. 이러한 사회적 합의 내용을 부정하면서 기초노령연금의 기초연금화는 장기적으로 후퇴. 국민연금 가입자에게 기초연금이 마찬가지로 필요한 이유는 국민연금의 저급여 문제 때문. 평균소득가입자(186만원 기준)가 평균보다 약간 길게 25년 가입하더라도 급여수준은 50만원으로 최저생계비 기준보다 낮음.

- 국민연금 40%와 기초연금 10%로 달성으로 공적연금을 통해 적어도 노후소득보장의 소득대체율을 50% 달성하는 것이 사회적 합의의 실체. 현행 기초노령연금에서는 2028년 모두가 20만원의 급여를 받도록 법률로 규정. 그러나 기초연금은 기초노령연금의 A값 10%의 전면 적용이 무시됨으로써 장기적으로 급여삭감 수용

- 연금 등 공적 소득이전을 통한 소득보전의 비율은 단 13.9% 수준에 머묾. 근로소득, 사적이전소득, 다른 가구원의 기여를 통해 소득이 형성. 공적소득보장의 기재를 확대하는 것이 당연한 정책적 방향이 됨


2) 국민연금

(1) 적용사각지대

- 국민연금의 가입자는 현재 외형적으로 1,990만 명(경활 인구 2,222만 명 대비 약 89.6%)에 달하고 있지만, 경제활동인구 대비 소득신고자(총가입자에서 납부예외자를 제외)의 비율 즉, 실가입률은 약 68.5%(1,524만 명/2,222만 명) 수준. 그러나 보험료 납부자만을 기준으로 하면 실가입률은 63.5% 수준. 국민연금 적용 대상 대비 보험료 납부 실가입률은 단 43.2% 수준임.

  국민연금 사각지대 추정통계

- 약 64%의 국민연금 실가입률은 유사 보험 제도를 가진 선진외국 및 OECD 국가평균83.6%에 비교 했을 때 낮은 수준.


- 지역가입자 중 납부예외자 비율이 2004년 49.8%(납부예외자/지역가입자)에서 2013년 53.7%로 꾸준히 증가해옴. 지역가입자의 소득신고자와 납부예외자 규모는 2004년까지 소득신고자가 더 많다가 2005년부터 납부예외자 규모가 더 커짐(2004년 소득신고자 4,729천명, 납부예외자 4,683천명/ 2013년 소득신고자 3,938천명, 납부예외자 4,575천명). 2013년 말 기준 납부예외자 비중은 54.5%, 소득신고자 비중은 45.5%로 납부예외자 규모가 소득신고자 규모를 상회함. 즉 가입사각지대 핵심 아젠다를 소득신고 방안 제고에서 납부예외자에 대한 원인진단 및 방안으로 초점이 전환되어야 함.

(2) 급여사각지대

- 국민연금재정추계(2008) 결과 국민연금수급률은 2030년 50.7%, 2050년 78.8%로 추정
- 선진외국의 경우 이미 2000년대에 100%를 달성한 것에 비하면 크게 미흡한 수준. 40년 정도의 연금 성숙기간 이후 수급률은 90%이상 도달하는 것이 일반적인 현상. 그러나 한국의 경우 국민연금 제도 시행 40년 시점에서 37.6%, 제도 시행 60년 시점에서 65.5%에 이름.


□ 높은 연금사각지대에 대한 공단의 진단 및 대응
- 적용단계에서 높은 사각지대에 기인: 소득파악 곤란, 저소득층의 보험료부담, 제도불신, 제도인식 부족 등 복합적 요인에 기인
- 대응: 사업장가입 범위 확대, 보험료지원, CSA(노후설계서비스) 사업 등
▶ 이제까지 사각지대 해소를 위해 법제도 제약과 행정문제 해소를 위한 노력에 주력해 옴. 반면 낮은 기여능력, 기여대비 낮은 급여, 노동시장 구조 변화에 대한 대응이 매우 미흡했음. 특히 기여대비 낮은 급여의 경우 연금기금 수지균형 및 재정안정화 패러다임에 종속되면서 20년 이상 가입이 유지되더라도 실질 보장률 20% 머물게 됨.

(3) 급여적정성

- 현 노령연금수급자 평균연금액의 A값 대비 소득대체율은 약 15% 수준
- 20년 이상 가입자의 노령연금 41.8%로 가장 높고, 특례노령연금이 10.1%로 가장 낮음.


□ 실수급액의 장기전망
- 수급연금액의 수준은 표준소득대체율은 평균가입기간 및 신고소득수준 등에 의해 결정됨. 그러나 수급액 결정요소인 평균가입기간이 노동시장의 유연화로 인해 불리해졌기 때문에 향후 수령연금액 수준이 크게 증가하지 않을 전망. 또한 ‘평균가입기간’이 점차 상승하더라도 표준소득대체율의 감축스케줄에 따라 상쇄됨.

□ 낮은 실수급액 수준의 원인과 대응
- OECD 34개국 표준소득대체율(45년 가입, 평균소득자)은 57.3%, 국민연금은 42.1%
- 평균가입기간이 2070년에 이르러야 25년에 도달하게 됨
- 사업장가입자와 지역가입자간 신고소득월액의 격차, 실제 근로소득과 가입자 평균소득월액(A값)의 편차 심화
- 노동 유연화 결과 늦은 입직연령, 빠른 퇴직연령 등 노동시장 구조가 국민연금 장기가입에 순응하지 못하고 있음
- 수급액 향상을 위해 지금까지 가입기간 확대 및 신고소득수준 상향조정 등을 노력(출산 및 군복무 크레딧 도입, 사회보험료 지원)했지만 근본적인 변화에 영향을 미치지 못함

(4) 종합평가 및 발전방향

□ 국민연금은 아직 성숙기에 접어들지 못했음. 이에 높은 사각지대, 낮은 연금급여 등과 같은 제도적 한계로 기본적 노후보장제도로서의 역할이 취약함. 그 결과 한국의 노인빈곤율과 자살률은 줄지 않고 증가하고 있음.
□ 그러나 지난 시기 연금개혁은 취약한 제도적 구조의 개선에 주목하기 보다는 연금기금의 수지균형 및 재정안정성에 초점을 맞춰 보장성을 하락하고 가입자의 신뢰를 하락하는 방식으로 진행되어 옴. 정부와 공단은 국민연금의 장기적 재정불안정 문제를 중심으로 제도에 접근하기 때문에 공적연금으로서 국민연금의 노후소득보장이란 정책적 목적에 매우 수동적임

3) 특수직연연금: 공무원연금을 중심으로

(1) 공무원연금의 특성

□ 보편성
- 강제가입: 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 정규공무원과 기타 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 정규공무원 외의 공무원 등을 대상으로 강제가입
- 공적연금은 노령, 장애, 사망 등의 사회적 위험발생시 최저수준 생활 보장: 최저수준이 어느 정도의 수준인지에 대해서는 상당한 논란이 있으나, 공무원연금제도는 일단 노령, (공무상)장애, 사망 등의 사회적 위험에 대해 보장
- 개별적 공평성과 사회적 적절성에 대한 고려: 개별적 공평성이란 ‘기여자가 기여금에 직접적으로 연계된 연금급여를 지급받는 것으로서 보험수리원칙의 적용’으로 나타나며, 사회적 적절성은 ‘개별적 공평성의 문제와는 별개로 적절한 수준의 신체적, 정신적 복지를 제공하는 것이 바람직하다는 관점과 관련된 것’으로서 소득재분배원칙 적용. 이 기준에서 공무원연금제도는 소득재분배기제를 갖고 있지 않고, 철저한 보험수리원칙에 입각한 제도이기 때문에 사회적 적절성보다는 개별적 공평성을 더욱 강조한 형태
- 급여의 권리성: 욕구조사 없이 자격을 갖춘 공무원에게 권리로서 지급

□ 특수성
- 공무원연금제도는 공공부문 노동자만을 대상으로 하는 독자적인 연금제도. 위험의 공동대응단위(pool)가 공무원집단으로 한정됨
- 공무원의 재직 중 보수를 낮게 유지하기 위한 반대급부로서 후한 연금급여를 약속했던 제도도입 당시 정권 의도 반영됨. 즉 낮은 보수에도 불구하고 국가에 대한 공무원의 충성심을 유도하고, 퇴직 후 생활의 불안감을 해소시켜 줌으로써 재직 중 근로의욕을 고취시키기 위한 것.
- 공무원연금제도는 공무원의 퇴직연금과 더불어 퇴직금(수당) 및 재해보상보험까지 규정하는 종합적인 성격, 즉 노후소득보장뿐만 아니라 근기법에서 보호하는 노동복지제도 포함
* 공무원연금법 제1조: ‘공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상, 질병, 폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 한다.’

⇒ 공무원연금제도는 퇴직 후 노후소득보장적 성격, 재직 중 낮은 보수에 대한 보상성격, 퇴직금적 성격, 상호부조적인 성격이 포함된 종합복지 프로그램으로서 존재
⇒ 공무원연금 개혁 과정에서 누락되는 논의: 재직 중 낮은 보수에 대한 대책, 상호부조적인 노동복지에 대한 제도적 대안, 그러므로 정부의 주장대로 단일한 정책목표로서 공무원연금이 노후소득요소만을 보장하기 위해서는 공무원 보수에 대한 현실화와 기타 노동복지에 대한 제도 도입이 필요함


(2) 공무원 연금 개혁의 문제점

□ 연금정치적 측면
○ 국민연금과 공무원 연금 개악의 주도세력
- 재정안정화 논리를 내세워 2007년 국민연금 급여수준을 소득대체율 60%에서 40%로 축소를 옹호했던 전문가들과 2009년 공무원연금 축소 개혁을 주도했던 전문가들. 문형표장관은 오랫동안 국민연금 급여 삭감을 적극 주장했고, 공무원연금개혁위원회에도 참석하면서 공무원 연금 축소도 주장해옴. 또한 변질된 기초연금 도입의 수문장 역할을 함. 최근 논란이 되고 있는 공무원연금 개혁안은 2009년 KDI 정책포럼 208호에 발표됐던 “공무원연금개정법안의 평가와 개선의견”의 내용과 흡사함.

- 이들은 2007년 국민연금개혁 급여를 축소시킨 후 국민연금의 급여수준이 낮다는 점을 내세워 줄곧 공무원 연금 축소 논리로 활용해 옴. 더욱이 최근 사적연금활성화 방안에서는 이러한 공적연금의 노후소득보장 기능이 제한적이기 때문에 퇴직연금 적용을 강제화하고 연금기금을 금융시장에서 적극적으로 운용하도록 해야 한다는 궤변에 이름. 국가의 역할을 공적소득보장 체계를 축소하고 사적금융시장을 활성화하는 정책 결정자로 변화시킴. 역으로 보면 국가가 공적연금시장을 축소시켜, 구매여력이 있는 국민들을 민간 금융시장에서 각자 노후소득을 보장하도록 유도하는 것과 같음. 이 과정에 국민연금과 공무원연금의 하향평준화가 계속되고 있고, 이것이 가능하도록 국민과 공무원 간의 적대감과 분열을 조장시켜옴. 문제의 핵심은 저들의 주장대로 공적연금 간 수익비 차이가 아니라, 공적연금의 저급여로 인해 노후소득보장이 어렵다는 것. 국가의 책임은 전체 국민의 노후빈곤을 예방하기 위해서 적정수준의 공적노후소득보장체계를 정비하는 것임.

- 2014년 공무원연금 개혁의 중요한 주체로 한국연금학회가 급부상. 이 학회에는 이제까지 재정안정화 논리를 내세워 공적연금 축소를 옹호했던 상당수의 연구자가 결합되어 있음. 이 학회의 기관회원으로는 KB금융지주 경영연구소, 금융투자협회, 대우증권 주식회사, 동양증권(주), 미래에셋 은퇴연구소, 사단법인 생명보험협회, 사단법인 손해보험협회, 삼성생명은퇴연구소, 삼성화재, 알리안츠글로벌인베스터스자산운용, 외환은행, 지아보험컨설팅(주), 트러스트자산운용(주), 한화생명보험(주), 한국투자증권, 보험연구원과 같은 민간 금융기관 및 민간연구소임.

- 의도적으로 배제되는 이해당사자: 언론에서 인용되는 공무원 연금 수령액은 평균액수의 33년 가입기준임. 퇴직금 대신 민간기업의 40% 수준의 퇴직 수당, 고용보험과 산재보험의 연금제도 내부로 편입되어 있음, 노동자로서 노동3권 및 파업권 등을 법적으로 보장받지 못하고 있음. 국가의 고용주로서 역할 누락시키고 세금의 관점만을 부각시킴. 국가는 고용주로서 연금기금 적립에 대한 책임을 다하지 못했음. 민간기업의 경우 이러한 행위는 법적으로 처벌 대상이 됨. 그러나 국가주도와 전문가들의 협업에 의해 고용주로서의 국가가 아닌 국민의 세금을 공무원들의 연금에 투입시키는 국가의 형상만이 부각됨

□ 제도적 측면
- 퇴직금 분리 연금화의 재정효과 미미: 현재 공무원에게는 퇴직금이 일부는 연금으로 통합되어, 일부는 퇴직수당으로 반영되고 있음. 이를 모두 퇴직연금으로 할 경우 재정 절감효과 없음. 또한 퇴직연금 운영방식 미확정에 따른 모호성
- 국민연금 수준으로 하향조정은 공적연금 전체의 하향평준화를 유도함: 2010년 상당한 급여 인하를 겪은 신규입직자의 급여 추가 인하는 수용하기 어려운 수준임
- 정부의 고용주로서의 책임 고려되지 않음: 기여율 인상 등 개혁안 전반에 걸쳐 정부의 책임비용이 재정절감효과 계정상 드러나지 않고 있고, 정부보전금에 대한 대책 부재
- 미래 신규입직자에 대한 공무원연금 박탈

3. 박근혜 정부의 사적연금 활성화 정책

1) 사적연금 활성화의 필요성

□ 정부 논리
- 공적연금으로서 국민연금의 노후소득보장의 한계: 짧은 가입기간과 낮은 소득대체율
· 국민연금 가입자 평균 가입기간(2014년 6월 기준): 8.1년
· 신규 수급자 평균 가입기간(2013년 말): 15.7년
· 소득대체율(40년 가입기준): 2014년 기준 47%

■ 반론
- 2014년 6월 기준 짧은 가입기간의 원인: 국민연금제도의 미성숙에 기인된 특례
- 낮은 소득대체율: 정부 주도의 “재정안정화” 대책에 따른 지속적인 급여율 삭감
☞ 1988년 제도시행 이후 26년의 성숙도를 보인 국민연금이 공적연금으로서 노후소득보장 기능을 보완하기 위해서는 지속적인 과제로 부각된 ․ 사각지대해소, ․ 저급여 대책, ․ 유연화된 노동시장에 조응하지 못하는 제도적 한계 극복(가입기간 유지 및 소득유지가 어려운 국민에 대한 대책) 등에 대한 적극적인 정책 개입이어야 함. 그러나 정부는 이러한 공적연금의 과제 해결을 위한 방안이 아닌 사적연금 강화 방안 제시

2) 사적연금 활성화의 목적

(1) 다층 노후소득보장체계 내실화?

□ 정부 논리: 공·사적연금 간 역할분담을 통한 다층 노후소득보장체계 내실화, 사적연금 활성화를 통해 공적연금을 보완함으로써 연금 소득대체율을 지속적으로 제고(선진국 약 70%)

■ 반론: 다층 노후소득보장체계의 전제는 공적연금의 건실함이 전제되어야 함. 그러나 정부의 정책 목표에는 공적소득보장체계의 적정수준 달성을 배제함. 공적 영역의 축소로 인해 발생되는 위험을 개인이 책임지는 형태로 전이

- 낮은 공적연금으로 적정 노후소득 보장이 부족할 경우, 퇴직연금과 개인연금을 통해 소득을 보완할 수 있다는 것이 ‘다층연금제도’의 기본원리임. 그러나 한국의 노후소득보장 체계의 설계는 다층연금제도이긴 하지만, 이 체계의 혜택은 고소득정규직을 중심으로 집중되었고 대부분의 노동자와 자영업자(지역가입자)는 국민연금에만 의존할 수밖에 없음
- 2005년 도입된 퇴직연금은 100인 이상 사업장을 중심으로 급속히 확대되었지만, 100인 미만 사업장, 특히 30인 미만 사업장의 퇴직연금 적용률은 극히 낮음. 현실적으로 저소득 노동자층은 퇴직연금을 통해 낮은 국민연금액을 보충하기 어려움. 이러한 구조를 강제적용을 통해 얼마나 실효성 있게 집행될 수 있을지 의문


- 개인연금 역시 보편적인 노후소득보완제도로 보기 어려움. 1994년 시작된 개인연금은 94년 한해만 410만 명이 가입하는 등 활성화되었으나, 2001년 개인연금의 유지율은 33.2%임(즉, 100명이 가입하면 67명은 해약하고 33명만 연금을 유지). 즉 대다수의 가입자가 만기 전 해약을 하기 때문에 개인연금이 국민연금의 낮은 연금액을 보완하는 제도가 되기는 어렵고, 수익률의 감소 등으로 안전한 자산으로 분류되지 못하고 있음

(2) 금융시장활성화 정책으로 퇴직연금 의무화

□ 정부 논리
- 퇴직연금이 보수적으로 운용됨으로써 단기·원리금 상품에 치우쳤고, 개인연금은 다양한 상품이 개발되지 못해 선택권이 제한됨
- DC(확정기여)형과 IRP(개인형퇴직연금)의 총 위험자산 보유 한도를 40%에서 70%로 상향, 개별 위험자산 보유한도 폐지 등을 통한 자산운용규제의 대폭 완화, 기금형 퇴직연금제도 도입

■ 반론
- 확정기여형(DC) 퇴직연금과 개인형퇴직연금(IRP)의 위험자산 보유한도 70% 확대 및 개별 위험자산 보유한도를 폐지하겠다는 것은 금융자본의 공격적인 투자를 정당화시켜 활성화됨으로써 자산운용 실패의 위험이 노동자에게 전가되는 것을 촉진하는 것임(이는 퇴직연금 확대를 통한 자본시장 확대로 이해됨). 고수익은 항상 고위험을 수반하기 때문에 연금기금운용은 가능한 보수적으로 하는 것이 상식적임. 그러나 박근혜 정부는 노동자들의 노후소득을 보장한다는 명목으로 퇴직연금기금을 거대하게 형성해서 금융시장의 투기자본으로 활용할 계획을 세운 것임

· 영국의 경우 사적연금 확대를 통해 금융시장을 활성화시켰던 80-90년대 결과로 사적연금 사기 및 깡통연금 문제가 사회전면에 부각된 이후 사적연금에 대한 규제 강화와 확정급여형 비중을 높이는 방향으로 개혁을 진행했음
· CalPERS(캘리포니아 공무원연금)는 확정급여형으로 금융위기 직후인 2008년 전체운용자산의 약 40%인 1000억 달러의 투자손실. 총자산에서 위험자산이 차지하는 비중이 약 74%에 이르는 등 공격적 투자가 손실의 원인이었으며 이는 펀드 77년 역사에서 최대 규모의 연간 손실이었음. CalPERS의 적립비율(Funded Ratio) 역시 금융위기 이후 65%로 하락함.


□ 민간보험 강화의 논리
- 2014. 9. 30. “사적연금 취약계층을 위한 연금정책 방향” 국회토론회
- 보험연구원 류건식의 주된 논리: 공적연금의 한계를 전제로 공적연금의 취약계층 대상이 사연금의 취약계층화. 소득분위별 1, 2분위의 경우 각각 1.6%, 13.3%만이 사적연금 상품 보유. 이에 정부의 사적연금 취약계층에 대한 지원을 통해 사적연금 확대를 유도해야함. 최근 정부의 개입으로 반강제적으로 사적연금을 가입해야 하는 독일의 리스터 연금을 사례로 적시


□ 독일 리스터연금
- 리스터 연금은 공적연금 축소와 사적연금 활성화를 위한 정부지원의 확대로 평가됨. 2001년 독일연금의 주요 내용은 보험료율 인상을 억제하기 위해서 급여수준을 2010년 약 5%로 시작해서 2030년에 약 7%까지 인하할 계획 세움. 이에 부족해지는 급여에 대해 국가의 지원금을 통해 사적 연금을 마련하라는 방안 제시. 이것은 완전부과방식으로 운영됐던 공적연금이란 기존 정책에서 탈피해서, 적립방식으로 운영되는 사적연금제도(기업연금 및 개인연금)를 정부의 사회정책 영역으로 포괄시킨 것임. 이에 정부는 다양한 형태의 정부보조금과 세제 혜택을 주어 사적연금제도를 적극 지원하기 시작함

- 독일의 노동계와 시민사회는 리스터 연금으로 빚어진 노후소득 패러다임 전환에 대해 전면적으로 동의하지 않고 있으며, 무엇보다도 저소득층에게 불리하다는 점에서 근본적인 개혁을 요구하고 있음

  교육수준에 따른 리스터 저축의 가입비율

- 교육수준별로 보면 2010년 기준으로 서독지역 여성 고등교육자의 가입률이 가장 높고, 동독지역 여성 가입률이 가장 낮다. 독일 전체 평균을 보면 2004년 초등교육자는 9.6%에서 2010년 19.3%, 중등교육자는 10.3%에서 20.9%, 고등교육자는 9.7%에서 35%로 증가율과 가입률 모두에서 고등교육자에게 유리함

  가구소득분위에 따른 리스터 저축의 가입비율

- 가구소득분위별로도 1분위 가구의 수준이 22.1%로 가장 낮고, 5분위 가구의 가입률이 33.9%로 높음. 이렇게 볼 때 국가의 지원을 통한 사적연금 강화는 저소득층에게 다층 소득보장을 제공하기 어렵다는 것을 알 수 있음. 즉 사적연금은 가입 유지를 위한 기본적인 소득보장이 해결되지 않는 한 가입유지 불가능하기 때문에 정부 지원금의 혜택에서 사실상 배제됨

3) 공적연금 강화 쟁점의 복원

- 사적연금은 금융시장의 위험성에 대해 결국 개인 가입자들이 책임지게 됨. 특히 노후소득보장의 경우 현재 소득을 기금으로 적립한 후 미래 가치로 급여를 제공받게 되는데, 이러한 장기적인 기금운용에 대한 안정성과 수익성은 보장되지 않음. 그럼에도 금융시장 확대 방향으로 노후소득보장을 개편하려는 것은 고령화 시대의 위험을 더욱 심화시키는 결정이 될 것임

- 국민연금의 여러 한계와 문제점이 많지만, 제도의 성숙여건이 역사적, 제도적 측면에서 충분히 고려되어 공적연금 강화에 집중해야함. 정부 지원금을 공적연금을 통해 사각지대 확대를 할 경우 수수료를 포함한 운영비가 거의 들지 않는데도 매우 수동적이었던 정부가 운영비와 수수료 등이 추가적으로 필요한 민간연금시장에 지원금이나 세제혜택을 제공한다는 것은 논리적으로 충돌됨. 사각지대 해소나 소득보장 강화가 정책의 핵심 목표라면 현재 공적연금을 통해서도 실현 가능함.

- 사적연금 중심으로 노후소득보장이 발전한다면 현재의 문제점인 소득양극화는 더욱 심화될 가능성이 높고, 금융시장에 대한 의존도가 더욱 심화될 것임. 노후소득을 위한 공적, 사적 자금이 결국 금융자본의 자본으로 활용될 것이고, 이러한 투자확대는 일자리 창출이나 노동자들의 계급적 기반 강화에 역행할 가능성이 더 높음. 이에 연금에 대한 계급적 관점이 한국사회에서는 더욱 필요함

- 이제까지 경험하지 못했던 초고령 사회의 부양비용에 대한 근본적 방안이 필요함. 신자유주의자들의 방식처럼 재정중심의 지속가능성을 넘어 사회의 지속가능성 측면에서 어떻게 20-30년 노동을 통해 그 나머지 생애 기간 동안의 필요소득을 확보할 수 있는지에 대한 성찰 필요. 임노동의 적절성의 차원과 노후소득보장의 사회연대적 차원이 동시에 고려되어져야 함.

4. 재정안정화 담론이 공적연금에 미친 영향

1) 재정안정화 담론이 제도에 미친 영향

□ 국민연금제도개혁과 1~3차 재정계산 변화 과정 요약
- 1998년 1차 제도개혁: 소득대체율 70→60% 인하, 연금 수급연령 2013년까지 60세, 2033년까지 61세에서 65세로 상향조정
- 2003년 제1차 재정계산: 보험료율(9%)과 급여수준(60%) 유지 시 2036년에 수지적자 발생, 2047년까지 기금 보유. 제1차 재정계산 결과에 따라 국민연금법 개정안(보험료율 15.9% 인상, 소득대체율 50%로 인하)을 제출(‘03.10월)하였으나 무산됨
- 2007년 2차 제도개혁: 소득대체율 60→40% 인하(2008년 60→50%로 인하, 이후 매년 0.5%p씩 인하하여 2028년에 40%에 도달)를 주요 내용으로 하는 국민연금법 개정(‘07.7월), 기초노령연금 제도 도입
- 2008년 제2차 재정계산: 2007년 제도개혁으로 2044년에 수지적자 발생, 기금보유 시기는 2047년→2060년 13년 연장, 추가적인 재정안정화는 제3차 재정계산의 과제로 넘김
- 2013년 3차 재정계산: 기금최대 2043년으로 2,465조원, 수지적자는 2044년, 기금소진 2060년으로 2차와 동일한 결과, 대안가정 적용시 수지적자는 3년 연장한 2047년, 기금소진은 4년 연장한 2064년.
- 2014년 7월 기초노령연금 기초연금으로 전환

2) 재정안정화 담론의 내용

- 기금고갈의 절대성: 기금고갈이 갖는 의미와 연금재정 안정이 갖는 의미는 일치하지 않음. 즉 단순히 기금고갈 시점이 아닌 국민연금 재정안정이 갖는 독립적 목표와 이를 위한 제도 변화의 기준이 목표와 원칙하에 명확히 되어야 함. 이러한 목표와 원칙이 없었기 때문에 단순히 기금고갈, 기금소진이란 대전제 하에 급여수준은 고려되지 않은 채 보장성이 축소되어 옴.

※ 국민연금의 장기 재정목표를 설정하기 위한 검토 요인
· 적정한 급여수준: 노후 빈곤 예방에 적절한 수준의 급여수준 보장 및 유지
· 수용 가능한 부담수준: 현재와 미래에 걸쳐 수용 가능한 부담수준과 세대 간 형평성 있는 부담의 분배구조
· 기금규모의 적정성: 운용가능하고 거시경제에 긍정적인 규모의 기금
· 급여지출 수준: 현재와 미래에 걸쳐 국가경제가 수용할 수 있는 지출 규모 유지
⇒ 국민연금 재정목표 설정에서는 적정한 급여수준, 기금규모의 적정성, 국민의 수용성 부분은 고려되지 않음. 그 결과 연금기금의 규모는 거대해졌지만, 현세대 노인빈곤 문제와 국민연금 보장성 문제는 해결되지 못하고 있음

- 이제까지 재정적 측면에서 급여율과 보험료율이 조정됐다면, 국민연금으로 보장되어야할 소득대체율의 절대적 기준이 제시되어야 함. 명목보장성과 실질보장성의 갭을 축소시키기 위한 다각적이 방안이 고려되어야 함
- 공적연금인 기초연금과 국민연금으로 보장되어야 할 소득수준 현실화
- 공공부조제도와 공적연금의 재구조화: 노년층의 다층소득보장에서 0층과 1층에 해당하는 제도 조화. 노인빈곤율의 현실적 상황을 고려해서 공공부조의 대상과 기능, 공적 연금의 대상과 기능을 실질적 의미의 소득보장 구조를 다층 화할 수 있도록 재고해야 함
- 국가 역할 명확화 및 강화: 재정방안의 다각화 책임.

* 주
1) OECD. 2014. OECD 한국경제보고서. p. 35.
2) 리샤르 파르네티(2002). “글로벌 금융의 발흥에 있어서 앵글로 색슨계 연기금과 뮤추얼 펀드의 역할”. 프랑수아 셰네(ed.). 『금융의 세계화』. 한울. p. 211-242.
3) 헤르비히 비르크(2005). 『사라져가는 세대』. 플래닛미디어. p.201-203.
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