박근혜정부의 대학구조개혁과 대학공공성

[주례토론회] 신자유주의 고등교육정책에 대한 대안적 접근


Ⅰ. 서론

종래 대학에 대한 평가는 오랜 기간 실시되었다. 그 제도적 취지도 대학의 최저 교육여건을 확보하는데 있었다. 그러나 신자유주의 고등교육정책이 주된 흐름이 되면서 대학평가도 변질되기 시작했다. 대학평가의 항목에 대학간 경쟁을 부추기거나 대학과 산업의 연계성을 반영한 지표들이 산입되기 시작했다. 그런가하면 고등교육정책의 실패로 인하여 부실대학, 공급과잉문제를 해결하기 위한 정원감축정책, 대학퇴출정책의 수단으로 대학평가가 자리 잡기 시작했다.

이러한 이질적인 성격의 대학평가는 특히 이명박정부 때부터 대학에 큰 영향을 주기 시작했다. 그리고 현 박근혜정부에서도 신자유주의적 경쟁정책의 수단으로 그리고 공급과잉을 해결하기 위한 대학정원감축과 퇴출의 수단으로 대학평가가 주목받기 시작했다.

이명박정부에서 이러한 평가를 위한 법적 근거를 마련하려고 했으나 입법에는 이르지 못하였다. 현재의 박근혜정부에서는 그 법적 근거를 마련하기 위하여 입법안을 제출해 놓은 상태이다. 2014년 4월 30일 당시 국회 교문위원회 소속이었던 김희정의원이 「대학 평가 및 구조개혁에 관한 법률(안)」을 제출했다. 이 법률안은 대학구조조정의 수단으로 대학평가를 마련해 놓고 있다. 대학평가를 통한 대학구조조정 방식이 과연 상식에 합당한 것인지, 고등교육의 질적 발전에 도움이 되는 것인지 평가가 필요하다.

Ⅱ. 신자유주의 고등교육정책과 대학구조조정정책

1. 신자유주의 고등교육정책


신자유주의 고등교육정책은 두 가지 맥락에서 집행되고 있다. 하나는 고등교육에 대한 국가보조금의 삭감이라는 면이 있고, 다른 하나는 고등교육을 영리화하여 자본이 이윤을 추구할 수 있도록 해주는 부분이다. 두 가지는 유사하지만 서로 다른 측면이 있다. 예를 들어 전자의 경우에는 고등교육을 사유화하는 정도에서 정책이 집행되면 된다. 그러나 후자의 경우에는 고등교육을 시장화하고 자본이 영리를 추구하도록 하는 면이 있기 때문에 시장에서의 경쟁이 필수적이고, 영리법인대학이 출현되어야 한다.

이러한 신자유주의 고등교육정책은 영국과 미국에서 시작하여 국제기구를 통하여 많은 나라들에 영향을 주고 있다. 우리나라도 예외는 아니었다. 김영삼정부이래 신자유주의적 고등교육정책을 시행하기 시작했다.

이러한 신자유주의정책을 펼 때마다 대학교육의 질과 경쟁력을 제고하는 데에 목적을 두었다는 것은 매우 특이한 점이다. 문제는 이러한 외관상 목적과 숨겨져 있는 별개의 목적으로 인하여 교육부의 정책에 대한 판단을 함에 있어 혼란을 느끼게 된다.

이런 정책으로 들 수 있는 것이 대학설립자유화정책과 대학자율화정책이다. 양자 모두 실패했다. 그 어느 정책도 대학교육의 질과 경쟁력을 제고하지 못했다. 이번에는 대학평가를 통해 입학정원을 감축하고 이를 통해 대학교육의 질과 경쟁력을 제고시키겠다고 한다. 과연 그렇게 될 것인가? 교육부는 신자유주의 고등교육정책을 펴면서 이를 관철하기 위한 구체적인 정책으로 대학평가이외에도 대학설립자유화정책과 대학자율화정책을 시행하였다.

먼저 대학설립자유화정책은 고등교육이 시장이라는 것을 전제로 하여 대학이라는 기업의 자유로운 진출입을 가능하게 하였다. 이 정책을 정당화하기 위해 교육부는 고등교육의 진입장벽을 허물면 다수의 고등교육기관이 진입할 것이고 이에 따라 자연스럽게 대학들 사이에 경쟁이 발생하여 경쟁에서 이긴 대학은 우수한 대학이 될 것이라고 보았다. 그러나 대학설립을 자유화한 결과 우수대학 대신 부실 부패대학만이 양산되었다.

이러한 정책은 분명 실패했다. 먼저 외관상 드러난 목적 즉 고등교육의 질을 제고하고 세계적 수준의 대학 육성이라는 측면에서 볼 때 그러한 결과가 도출되지 않았다. 또 하나는 고등교육을 시장으로 보고 대학이라는 기업이 경쟁을 통해서 그 서열이 바뀌었는가 하는 점이다. 한국처럼 대학의 서열이 견고한 상황에서 경쟁정책의 강요는 서열의 변화를 만들지 못한다. 오히려 부실부패대학의 증가와 더불어 대학설립운영 기준을 낮춤으로써 대학의 전반적인 부실만 초래했다.

둘째는 대학자율화정책으로 국립대학은 사립대학화를 내용으로 하는 법인화정책, 사립대학의 경우에는 탈규제, 상업화를 주된 내용으로 하는 자율화 정책이었다. 자율화정책 역시 최종 목적은 고등교육의 질을 제고하는데 두었다. 즉 관료적 개입을 줄이고 대학 문제를 대학 자율적으로 결정할 수 있도록 해주면 우수한 대학이 나올 것이라는 가정이 있었다. 특히 국립대학의 경우에는 관료적 개입이 심했던 만큼 법인화정책을 통해 국가로부터 독립성을 부여하겠다는 것은 대학과 국가의 관계를 완전히 재설정하는 의미를 가질 수도 있다.

국립대학 자율화의 목적은 경쟁력 있는 세계적 대학을 육성하는 것이며, 대학별 특성화는 그 수단이 된다. 그리고 그 특성화를 이루어내기 위해서는 대학에 자율성을 부여해야 한다는 것이다. 그 자율화의 핵심이 바로 국립대학을 법인화하는 것이다. 따라서 국립대학의 법인화는 해당 국립대학이 세계적 수준의 대학으로 육성된다고 하는 교육부의 목적과 일치되어야 한다.

그러나 법인화라는 수단을 통해 경쟁력 있는 대학이 될 것이라는 가정은 너무 단순하다. ‘법인화 → 자율화 → 특성화 → 경쟁력 강화’라는 단선적 논리의 중간 중간에 너무나도 많은 변수가 있기 때문이다. 결론부터 말하면 이 정책 역시 실패하였다. 등록금은 폭등했지만 고등교육의 질은 개선되지 않았다.

2. 박근혜정부의 대학평가를 통한 구조개혁정책

1) 대학 구조개혁 추진계획(2014.1.28)의 주요 내용

(1) 구조개혁의 목적과 그 수단
- 목적과 수단이라는 측면에서 보면 대학교육의 질과 경쟁력을 제고하는 것이 목적이고 그 수단으로 정원감축정책과 특성화 정책이 있다.

최종 목적(대학교육의 질과 경쟁력 제고)

중간목적: 제도화(대학의 특성화 발전, 고등교육생태계(대학간역할, 기능분담), 지속가능한 ‘고등교육 질관리’ 체제 마련)

구체적 정책수단: 대학구조개혁(대학자율적 구조개혁1, 재정지원 평가를 통한 유도2, 대학간 연합 및 제휴3, 대학간 M&A 및 대학내 정원조정4)

(2) 모든 대학 대상 5등급 평가, 평가결과에 따른 단계적·차등적 정원감축정책
① 2023년까지 대학 입학정원을 16만명을 감축해 40만명 선을 유지한다는 목표
② 모든 대학을 대상으로 절대평가를 실시하고 결과에 따라 5등급으로 분류, 최우수 등급을 받은 대학을 제외한 모든 대학에 대해 등급별로 차등적 정원 감축 등 구조개혁 조치

  <표 1> 평가를 통한 정원감축정책의 개요

③ 구조개혁 추진 기간(’14-’22)을 3주기(1주기 3년)로 나누고 각 주기 내 평가


(3) 대학구조개혁 및 평가에 관한 법률의 제정

교육부는 평가 결과에 따른 정원감축 등 구조개혁 조치를 위한 법적 근거로서 (가칭) 「대학 구조개혁 및 평가에 관한 법률」을 제정하겠다고 한다.

(4) 평가지표

  <표 2> 평가영역 및 내용(예시) (9개 영역 제시)


3. 「대학 구조개혁 및 평가에 관한 법률」에 대한 분석과 평가

1) 「대학 평가 및 구조개혁에 관한 법률(안)」의 내용

2014년 4월 30일 국회 교문위원회 소속 김희정의원은 「대학 평가 및 구조개혁에 관한 법률(안)」을 제출했다. 이 법률안은 지난 2014년 1월 28일 교육부가 내놓은 대학 구조개혁 추진계획에서 밝힌 법적 근거로서 제출된 것이다. 따라서 의원발의법안이라기보다는 정부법안으로 보는 것이 더 타당하다.

이 법률안의 주요 내용은 다음과 같다.
① 먼저 대학자체구조개혁의 법적 근거를 마련하고 있다(법률안 제4조). 특성화사업과 구조조정을 연계시키고 있는 교육부정책의 반영인 것 같다.
② 대학평가를 위해 대학평가위원회를 구성하고(법률안 제10조), 대학구조개혁을 위해 대학구조개혁위원회를 설치하고 있다(법률안 제18조).
③ 모든 대학을 평가하여 대학구조개혁의 자료로 활용한다. 여기서 활용이란 평가에 따른 학생정원 감축·조정, 정부 재정지원의 제한 등(법률안 제17조)을 말한다.
④ 대학의 자발적인 퇴출을 유도하기 위하여 학교법인의 자진 해산 시 잔여재산의 전부 또는 일부를 공익법인·사회복지법인·직업능력개발훈련법인 등에 대한 출연 등의 방법으로 처분할 수 있도록 하고 있다(법률안 제23조).
⑤ 정원감축으로 인하여 발생한 유휴 교육용 기본재산을 수익용 기본재산으로 용이하게 용도변경할 수 있도록(법률안 제26조) 하는 내용 등이다.

2) 「대학 평가 및 구조개혁에 관한 법률(안)」의 문제점

(1) 법률의 목적과 수단 사이의 괴리

이 법률안은 학령인구 감소 등 교육환경 변화에 대응하기 위하여 대학의 평가와 구조개혁에 관한 사항을 규정함으로써 대학 교육의 질적 향상과 국가경쟁력 강화에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있다(법률안 제1조).

구조개혁이란 양적 감축을 넘어 구조의 질적 변화를 전제한다. 따라서 현재 우리나라 고등교육구조의 현황, 문제점과 개혁방안이 제시되어야 한다. 그런데 이 법률안의 제안 이유를 보면 이러한 분석이 없다. 강조되고 있는 것은 대학입학자원의 급격한 감소뿐이다. 따라서 이 법률이 추구하는 목적은 구조개혁이 아니라 대학의 양적 규모의 축소에 있다. 물론 양적 축소가 교육의 질적 개선과 같은 의미라고 말하고 있으나 어떤 방식으로 대학의 질이 향상되는지는 설명이 없다.

심각한 문제는 평가와 정원감축정책을 통하여 대학교육의 질을 향상시킨다는 목적을 달성할 수 있는가 하는 점이다. 정원을 강제적으로 줄이고 폐교시켜 고등교육의 질을 높이기는 힘들다. 심지어 평균이상의 정원감축을 당하는 대학의 경우에는 사실상 폐교의 위기에 몰리게 된다.

당연히 대학은 교원이나 직원의 인건비를 줄이거나 이들을 해고함으로써 대학을 운영하지 않을 수 없게 된다. 따라서 강제정원감축을 통하여 대학교육의 질을 향상시키겠다는 것은 불가능한 일이다.
법률안은 평가의 공정성을 담보할 수 있는 어떠한 안전책도 규정하고 있지 않다. 대학평가의 핵심이라 할 수 있는 평가기준에 대해서는 교육부장관에 포괄적으로 위임되어 있다. 설령 평가의 공정성을 담보할 수 있는 조항이 있더라도 관료적 평가를 통해서 대학의 입학정원을 강제 감축하거나 폐교를 하는 것은 헌법상 보장된 학문자유나 대학자치에 반하는 부당한 간섭에 해당한다. 평가와 정원감축을 통해 추구하는 다른 목적이 숨겨져 있는 것은 아닌가 하는 의심이 들 정도이다.

(2) 평가와 구조개혁 주체의 문제점

법률안에 따르면, 교육부장관은 “대학을 평가”할 수 있고(법률안 제5조), 대학평가위원회와 대학구조개혁위원회를 “교육부장관 소속”으로 하고(법률안 제10조, 제18조), 두 위원회의 위원을 “임명하거나 위촉”하고(법률안 제11조, 제19조), 대학 구조개혁 자체계획을 “인가”하며(제16조), 대학 구조개혁에 관해 “명령 및 제재조치”를 할 수 있다(법률안 제17조).

그런데, 이러한 막강한 교육부장관의 권한에 대한 제어장치는, “대학 평가는 대학의 자율성”과 “결과의 신뢰성과 공정성을 확보할 수 있도록 실시되어야 한다”(법률안 제6조)라는 선언적인 조문밖에 없다.
그런데 주지하듯 대학공급과잉의 문제는 교육부의 정책실패에 있다. 즉 정원감축의 원인제공자이며 정책능력도 없는 교육부에 ‘대학평가와 구조개혁’의 전권을 부여하는 것은 근본적으로 잘못된 방향이다.

평가지표와 구조개혁 지표의 문제점

평가지표에 대한 규정은 법률안 제2조 제3호5에서 규정하고 있다. 그런데 이 규정은 매우 모호하여 구체성이 완전히 결여되어 있다. 대학이란 다수의 학문계열, 수많은 학과와 전공, 수천명의 교수와 직원, 수천 내지 수만의 학생으로 구성된 복합적인 존재이다. 따라서 몇몇 지표를 가지고 수많은 대학을 획일적으로 평가한다는 것이 사실상 불가능하다.

그런데 이 평가지표에 따라서 대부분의 대학은 이 지표에 맞추어 높은 점수를 받기 위해 노력하지 않을 수 없게 된다. 또한 이 평가결과는 법률안에 의하면 행·재정적 지원의 기준(법률안 제5조 제4항)이 되지만, 대학구조개혁의 근거자료가 되기도 한다(법률안 제17조). 여기서 구조개혁이란 정원의 감축 및 조정, 폐교와 학교법인의 해산명령이 포함되어 있다. 즉 대학의 운영권에 대한 중대한 침해가 되는 것이다. 따라서 평가지표는 시행령에 위임되거나 집행과정에서 대학평가위원회가 정할 수 있는 사안이 아니다. 최대한 법률에서 구체적으로 규정되어야 타당하다.

평가결과 활용의 문제점

평가를 통한 권력적 정원감축이나 폐교는 학문의 자유와 대학의 자치를 침해하는 위헌적 수단이다.6 국가가 주도하는 평가를 통해 대학의 입학정원을 강제적으로 줄이거나 대학 폐지 등의 명령을 발하는 것은 헌법이 정하고 있는 학문자유나 대학자치에 반하는 것이다. 법률안에는 평가의 공정성을 담보할 수 있는 어떠한 안전책도 마련되어 있지 않다. 대학평가의 핵심이라 할 수 있는 평가기준에 대해서는 교육부장관에 포괄적으로 위임되어 있다. 법률안에서 규정한 대학평가위원회나 대학구조개혁위원회는 국가가 고등교육을 장악하기 위한 수단일 뿐이다.

(3) 잔여재산 귀속의 특례

대학의 자발적인 퇴출을 위해 잔여재산 귀속의 특례조항을 신설하려는 시도는 여러 번 있었다. 교과부의 ‘사립학교법 일부개정법률안’(2009년, 의안번호 7221), 김선동의원의 ‘사립대 구조개선 특별법안’(2011년, 의안번호 8393), 민병주의원의 ‘사립대학 구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률안’(2012, 의안번호 928)이 그것이다. 이들 법안은 귀속재산특례규정(출연금 일부 반환 및 공익법인으로의 퇴출)을 신설하는 것을 내용으로 하고 있었다.

이 법률안 역시 위에서 본 법안들과 유사한 규정을 두고 있다. 즉 잔여재산을 공익법인, 사회복지법인, 직업능력개발훈련법인, 평생교육시설을 운영하는 비영리법인으로의 전환 또는 출연에 사용할 수 있도록 하고 있다(법률안 제23조).

원래 사립학교법에 의하면 재산출연자는 학교법인의 관계에서 재산을 무상으로 출연한 설립자를 말한다. 그런데 법인 정관을 만들고 법인이 자립적인 존재가 되는 순간 설립자와 법인의 법적 관계는 종료된다. 설령 법인설립자가 법인의 이사가 되더라도 그는 법인의 업무 수행자에 불과하게 된다. 학교의 경영자는 학교법인이며 누구도 학교법인과 학교에 대해서 사적 소유권을 법적으로 행사할 수 없다. 그래서 학교법인이 해산하면 최종적으로 국가에 귀속되지 않을 수 없는 것이다.

법적 관계가 이러함에도 불구하고 잔여재산의 귀속에 대해 특례를 열어준다는 것은 사회에 공적 목적을 위해 무상기증된 재산에 대해서 법적으로 소유권자를 창설해 주는 것이나 다름없다. 물론 종래 우리나라의 비영리법인에서 사실상의 소유자가 있었고 이들은 비리를 통해 영리를 추구했다. 이들의 범죄행위로 인해 많은 대학에서 분규가 발생하였고 이는 지금도 진행 중인 사안이다. 이제 법률관계를 변경하여 사실상의 소유자에 대해서 법률상 소유권을 부여하겠다는 것은 사학법인 측의 요구를 들어주는 것으로 과도한 특혜라 하지 않을 수 없다.

(4) 교육용 기본재산의 수익용 기본재산으로의 용도변경

잔여재산 귀속의 특례 조항과 유사한 것이 바로 “정원감축에 따른 기준 초과 유휴 교육용 기본재산을 수익용 기본재산으로 용도변경하도록 허용”하겠다는 특혜 조항이다(법률안 제26조). 학교법인이 교육용기본재산을 전액 출연했고, 수익용 기본재산의 운영을 통한 수익금이 정상적으로 대학운영경비로 전입된다면, 이러한 용도변경조항은 합리적으로 보일 수도 있다.

그러나 우리나라 대학현실은 그렇지 못하다. 학생들의 등록금으로 교육용 기본재산이 만들어진 경우가 많다. 또한 수익용 기본재산의 운영을 통한 수익금이 대학운영경비로 전입되고 있지 못하다. 따라서 이 조항은 무엇으로도 정당화될 수 없다.

Ⅲ. 대학구조개혁 정책의 부정적 결과

1. 고등교육의 황폐화


정부는 대학평가를 통한 정원감축정책을 통해 고등교육의 질과 경쟁력을 높이겠다고 주장한다. 그러나 사립대학위주의 고등교육체계 하에서는 평가를 통한 정원감축정책으로는 고등교육의 질을 관리하겠다는 목적을 결코 달성할 수 없다.

교육부는 마치 평가를 하면 대학간 경쟁의 격화로 없던 대학경쟁력이 생겨날 것으로 보는데 이는 무에서 유를 창조하는 것이나 다름없다. 쉽게 말하면 우물가에서 숭늉찾는 격이다.7

대학평가기준 중 전임교원 확보율이 있다고 하여 교육여건은 좋아지는 것은 아니다. 이 확보율을 높이기 위해서는 추가적인 인건비가 필요한데 학교법인으로부터 전입금이 들어오는 것도 아니고, 그렇다고 국가가 고등교육보조금을 지급하는 것도 아니다. 그러면 당연히 편법이 등장할 수밖에 없다. 즉 정규직이 아니라 비정규직으로 교원을 채용한다. 정규직을 채용하더라도 반정규직(신분상으로는 정규직이나 연봉 등 계약조건은 사실상 비정규직에 가까운)을 채용한다. 즉 같은 비용으로 교원을 다수 확보하는 것이다.

마찬가지로 전임교원 강의담당비율에 배점을 준다고 하여 교육환경을 개선하는 효과가 발생하는 것은 아니다. 전임교원의 숫자를 늘려서 강의를 분산시키는 효과가 발생할 수도 있으나, 전임교원의 책임시수를 늘려서 전임교원 강의담당비율을 높이는 방법도 있다. 교수업적평가에서 강의를 많이 담당할수록 평가결과가 좋게 하도록 하면 바로 달성가능이다. 이렇게 되면 전임교원의 교육이나 연구여건이 더 악화된다. 나아가 죄없는 비정규교수의 자리만 빼앗는 꼴이 된다.

대학운영비용을 학생들의 등록금에 의존할 수밖에 없는 사립대학에서 필연적으로 나타날 수밖에 없는 현상이다. 이런 모습을 볼 때 대학입학정원을 줄일 수는 있을지 몰라도 절대로 고등교육의 질을 높일 수는 없게 될 것이다.

2. 수도권과 지방간의 고등교육 불균형

평가를 통해 사립대학을 구조조정하면 그 대상은 4년제 대학보다는 전문대학이, 4년제 대학의 경우에는 지역적으로 수도권보다는 지방의 사립대학이 될 것이다. 따라서 지방의 고등교육기반이 무너지게 될 것이다.

또한 대학서열체제의 고착화를 넘어 대학의 등급화, 양극화 현상도 우려된다. 즉 최우수대학이나 우수대학은 귀족학교로 보통대학은 천민학교로 그 위상이 굳어질 것이다. 공교육적 관점에서 바람직하지 못한 결과가 초래될 것이다.

학생정원이 감축되면 그만큼 대학운영경비는 감소하게 된다. 이런 상황에서 부족해진 대학운영경비를 확보할 수 있는 방안의 마련이 필요하다. 그런데 대학의 입장에서는 이를 보충할 대안이 없다. 산학협력이 대안이 될지는 미지수이다. 따라서 등록금인상이 유일한 대안이 될 것이다. 문제는 등록금인상이 가능한지 여부가 대학을 양극화시키는 매개가 될 것이다.

최우수대학이나 우수대학의 평가를 받은 수도권소재 대학들은 등록금을 인상하더라도 학생들이 이를 기꺼이 부담할 것이다. 이들 대학의 교육여건은 유지되겠지만 그것은 국가나 학교법인의 재정부담이 아니라 ‘학생 전가’를 통해서 이루어질 것이다. 그러나 보통수준의 감축된(즉 25% 정도) 보통대학의 경우에는 등록금인상으로 대학운영경비를 유지하는 것이 쉽지 않을 것이다. 이들 대학들은 몇몇 예외는 있겠지만 주로 지방소재 사립대학을 중심으로 등록금을 인상하기보다는 교수, 직원의 인건비를 삭감하는 정책을 펴게 될 것이다. 이 경우 이들 대학의 고등교육 여건은 매우 악화될 것이다. 이러한 과정을 통해 대학의 양극화 문제가 심화될 것이다.

3. 대량실업 사태 및 비정규직의 증가

교육부 정책안을 보면 앞으로 10년간 대학 정원을 16만 명가량 줄어든 40만 명까지 감축할 방침으로 보인다. 이는 우리나라 대학 110개 정도 규모가 된다. 학생정원이 28%가 감축되면 교수나 직원도 그에 상응하여 비례적으로 감축되게 될 것이다. 즉 최소 30%의 교수와 직원이 일자리를 잃게 된다는 의미가 된다.

그런데 실제로는 그 이상의 해직도 발생할 수 있다. 그것은 평가결과 최우수대학은 자율적 정원감축으로 감축규모가 거의 없고, 우수대학도 일부 정원감축에 그치게 된다고 가정하면 정원감축은 주로 보통대학 이하의 평가를 받는 대학에서 대량으로 발생할 가능성이 있다. 보통대학이 25% 정도의 정원 감축이 된다고 가정하면 미흡대학이나 매우 미흡대학은 50%를 넘는 정원감축이 될 것이고, 이 경우 그런 대학들은 학생 수의 급감이 바로 대학운영경비의 급감으로 연결되기 때문에 사실상 파산에 이를 가능성이 크다. 따라서 정원감축규모는 28%를 넘는 규모가 될 것이다.8 해직되는 교원이나 직원의 비율도 더 커지게 될 것이다.

설령 파산에 이르지 않는다 하더라도 교원이나 직원은 저임금에 시달리게 될 것이다. 이 경우 교원은 노동자라기보다는 거의 노예에 가까운 신분이 될 것이다. 교수들의 집단적 이해를 대변할 노조가 법적으로 보장되어야 할 필요가 있다. 교수들의 저임금과 신분불안은 구조조정이 본격화되기 이전부터 이미 징후가 보이고 있다. 예를 들어 부실대학지정을 피하기 위한 사전구조조정이 진행되었는데 그 모습은 주로 학과통폐합, 교원의 비정규직화이었다.

교원의 비정규직화는 심각한 상황이다. 2013년 1학기에 전임교수를 임용한 76곳을 보면 신임교수 1천869명 가운데 절반인 949명(50.8%)을 비정년트랙으로 뽑았다.9 일부 대학에서는 명예퇴직이라는 수단을 사용하여 교수조정을 하고 있는데, 정규직 교원을 명예퇴직시키고 대신 정년까지 월 200만원 정도의 비정년 강의전담교수로 신규 채용하는 모습들이 보여지고 있다.

4. 기초학문분야 및 예체능분야 몰락, 고등교육 질적 저하

이미 이명박정부의 부실대학평가가 이루어지면서 취업률에서 불리한 지위에 있는 인문학 등 기초학문분야 및 예체능분야는 이미 대학의 사전구조조정을 통해 즉 학과통폐합 등으로 완전히 몰락한 상황에 있다.

현재 진행되고 있는 특성화사업과 이에 따른 자체구조조정을 보더라도 재학생충원률, 취업률 지표는 큰 비중을 차지하고 있다.

박근혜 정부의 대학구조개혁정책은 그 목적을 고등교육의 질과 경쟁력을 제고하는데 두고 있다. 그렇지만 현재의 구조조정정책으로는 정원을 감축하는 것은 일부 효과가 있을지 모르겠으나 고등교육의 질과 경쟁력을 높이지는 못한다.

그 이유는 고등교육기관 중에서 사립대학이 전체 대학의 80%를 차지하고 있기 때문이다. 국가의 보조도 없고 대학을 설립한 사립학교법인도 전입금을 내지 못하는 상황이기 때문에 입학정원의 감소는 대학운영경비의 감소로 연결된다. 우수한 대학이 되려면 우수한 교원을 전제로 하는데 재정이 취약해지면 교육환경은 더 열악해질 수밖에 없다.

일례를 들면 본격적인 구조조정을 앞두고 대부분의 대학들은 평가기준을 맞추기 위해 전임교원 확보율을 높여야 한다. 그런데 사립대학들의 재정이 취약하다보니 정규직이 아닌 비정규직을 교원으로 채용하게 된다. 연봉으로 보면 2000-4000만원 수준으로는 대학교육의 질을 높일 수 없다.

5. 학문 재생산 체계 붕괴

사립대학에서 학생 수의 감소는 바로 대학운영경비의 감소로 연결되기 때문에 대량 실업이나 아니면 교원이나 직원의 저임금이 현실화될 수밖에 없다. 그런데 이번 구조조정 정책은 실업문제에 대한 대책이 전혀 없다. 이런 점 때문에 대학에서 학문을 하려는 인력이 줄어들 것이며 그 질적 수준도 떨어질 수밖에 없을 것이다. 장기적으로 사회를 이끌어나갈 우수인력의 배출에도 부정적인 영향을 주게 될 것이다.

Ⅳ. 신자유주의 고등교육정책에 대한 대안적 접근

1. 고등교육의 공공적 가치의 재발견


신자유주의정책은 고등교육의 공공성을 극단적으로 폄하함으로써 사회적 불평등의 확산이라는 위험을 야기하고 있다. 고등교육은 비용으로 산정하기 어려운 외부효과를 창출한다.10 따라서 공공재(a public good)이거나 공공재에 준하는 가치를 가지고 있다.

또한 교육은 가치재(a merit good)의 성격을 갖고 있다. 고등교육을 사유화하여 시장화 하는 경우 시장의 불완전성으로 인해 고등교육의 기회균등의 보장이라는 헌법적 가치가 제약될 수 있다. 고등교육의 시장화는 필연적으로 경제적으로 어려운 계층의 고등교육 접근권을 침해하게 된다. 따라서 교육에 대한 공적 장려가 필요하다. 따라서 국가는 교육에 대한 보조와 지원을 해야 한다. 교육의 공공재의 성격과 가치재의 성격을 감안하여 오랜 기간 교육기회의 균등을 보장하기 위하여 모든 수준에서 무상 교육을 제공하고 중등과정 이후 학생들에게 생활비에 대한 보조금을 지급하는 것이 필요하다는 주장은 설득력이 있다.
이러한 공공적 가치의 발견에 기초하여 고등교육의 공공성을 강화하는 방향의 구조전환이 필요하다.

2. 고등교육구조의 변화

대학 구조조정은 신자유주의적인 정책 실패에 기인한다. 따라서 일차적인 책임이 국가에 있다. 문제는 정책실패에 대한 반성 없이 뒤처리과정을 이용하여 신자유주의적 시장화정책을 관철시키려고 한다는 점이다. 더 중요한 것은 우리나라 고등교육정책 자체가 실패였다는 것을 인식하고 고등교육구조 자체를 재편하는 개혁을 해야 한다는 것이다.

우리나라 고등교육이 실패했다는 것은 사회양극화가 대학서열화에 영향을 주고 있음에도 이를 방지하지 못한 점, 수도권집중에 맞추어 대학서열도 수도권위주로 재편된 점, 사립대학위주로 구성되어 공교육의 기반이 허물어지고, 대학교육여건이 매우 부실하다는 점 등을 들 수 있다.

따라서 개혁도 이러한 문제점을 진단하고 해결할 수 있는 방향이 되어야 한다. 무엇보다 사립대학 위주의 고등교육체계를 국공립대학 위주(정부책임형 사립대학 포함)로 재편해야 한다. 그 이유는 고등교육비의 국가부담원칙 때문이다. 국가부담은 정부책임형 사립대학을 포함하여 국공립대학의 경우 50%이상에서 시작하여 장기적으로 100%를 공공기관이 부담하도록 한다는 것이 핵심이다.

3. 정부책임형 사립대학의 육성

대학운영비용을 학생들의 등록금에 의존하는 사립대학 중심의 체제에서 대학교육의 질을 향상시킬 수는 없다. 박근혜정부의 구조개혁정책이란 사립대학위주의 고등교육체계의 한계와 위기이고 이를 회피하기 위한 임시방편에 불과하다. 따라서 우리나라 고등교육의 근본적인 문제를 찾아서 손질을 해야 한다. 즉 사립대학위주의 고등교육체계를 공공적 형태로 변화시켜야 한다.

우리나라의 경우 대학생 1인당 공교육비는 미국에 비하면 39% 정도밖에 되지 않는다.11 이런 상황에서는 세계적 수준의 대학(?)은 고사하고 적절한 교육여건도 보장할 수 없다. 그런데 공교육비 중 개인부담비율은 매우 높은 반면 공적 부담은 매우 적은 편이다.12 따라서 고등교육의 질적 개혁을 위해서는 고등교육에 대한 국가의 책무를 강조하는 고등교육개혁이 이루어져야 한다. 이를 가능하게 하는 방법으로는 국공립대학의 확장이나 정부책임형(공영형) 사립대학의 육성과 같은 것이 있다.

정부책임형 사립대학이란 사립대학이 정부 등 공적 기관으로부터 대학운영경비의 50%이상을 제공받는 사립대학을 말한다. 즉 정부의 지원을 받는 사립대학을 말하며 그 법적 지위는 반공립, 반사립으로 전환되는 사립대학을 말한다. 정부의 지원이 이루어지는 만큼 재정지원이 되는 영역 즉 인사와 예산에 대해서는 학교법인이 아니라 대학구성원과 정부에서 임명하는 위원으로 구성되는 대학운영위원회가 심의ㆍ의결권을 가지도록 하면 된다.

정부책임형 사립대학의 육성 방안 이외에도 고등교육을 공공화하는 방안으로서 ①사립대학이 자율적 구조개선에 의해 국·공립화 하는 방안, ②국공립대학이 사립대학을 인수·합병할 수 있도록 하는 방안, ③비리사학의 처리방안으로서 국·공립화 혹은 정부책임형 사립대학으로 전환시키는 방안도 생각해 볼 수 있다. 설립주체와 국가의 책임을 강조하는 대학운영시스템을 마련하는 것이 고등교육의 미래를 위해 필요하다.

4. 국가장학금이 아닌 “고등교육교부금을 통한 정부책임형 사립대학의 육성”

우리나라 총 대학 등록금수입액은 약14조원(2011년 기준) 정도이다. 박근혜정부는 국가장학금으로 4조원, 대학의 장학금과 등록금 인하 등 자체 노력으로 3조원 등 모두 7조원을 마련해 반값등록금을 실현하겠다고 한 바 있다. 2014년 교육부 예산을 보면 국가장학금은 3조5천억원에 그치고 있다.

반값등록금 공약이 지켜지고 있지 않는 것도 문제이지만 국가장학금 제도 자체에 대한 재검토가 필요하다. ‘신자유주의’ 고등교육관점에서는 대학을 기업으로 보기 때문에 등록금의 책정 자유는 대학에 부여해야 한다. 따라서 등록금을 공적으로 보조하기보다는 학생에 대한 장학금 혹은 학자금 대출제도를 활용해야 한다고 본다. 즉 선별적 복지정책의 원칙아래 소득분위별 장학금 제도를 채택한다. 이러한 발상은 이명박정부에서 시작하여 박근혜정부에서 보다 구체화되기에 이른다.

국가장학금 제도의 문제점은 일차적으로 학생들의 교육권보장을 위해 해당 학교의 설립주체인 지방자치단체, 사립학교법인이 부담해야 할 전입금을 국가가 대납해준다는 측면이 있다. 대납을 해주는 것이 법적으로 문제될 것은 없으나 공공적 가치를 전혀 반영할 수 없는 정책적 한계가 있다. 즉 고등교육기관에 대한 지원을 통해서 고등교육기관의 공공성을 높일 수 있는 다양한 정책을 구사할 수 있는 기회를 상실시켜 버리고 만다.

따라서 국가장학금을 고등교육보조금 예산으로 사용하여 사립대학을 정부책임형으로 전환시키면 반값등록금의 효과뿐만 아니라 사립대학의 고질적인 병폐를 해결할 수 있는 일석이조의 효과를 낼 수 있다. 현재 확보된 3조5천억원의 예산이라면 정부책임형 사립대학정책을 펴나가는데 충분하지는 않지만 일정한 효과를 발휘할 수 있는 규모라고 할 수 있다.

5. 국공립대학과 정부책임형 사립대학의 연계체제 구축

우리나라 고등교육의 문제 해결에 있어 국공립대학에 대한 지원정책만으로는 문제해결이 안 된다. 우리나라 고등교육의 대부분을 차지하고 있는 사립대학을 무시해서는 고등교육 전체적인 수준향상이나 입시경쟁 완화에 전혀 도움이 되질 못하기 때문이다. 반면 정부책임형 사립대학의 구축 역시 국공립대학의 양적 확대와 질적 성장이 없이는 그 목적을 달성하기 힘들다. 왜냐하면 국공립대학의 질적 발전의 가능성이 없이 사립대학을 준국공립화할 수도 없기 때문이다.

단기간에 국·공립대학과 정부책임형 사립대학이 차지하는 비율이 50%를 상회하게 되면 대학서열의 문제를 해결할 수 있는 고등교육정책을 펼 수 있게 된다. 구체적으로 보면 정부책임형 사립대학과 국공립대학을 포함하는 대학연계체제를 구축할 수 있기 때문이다.

대학연계체제란 소권역(종래의 권역을 지역, 인구 등을 감안하여 보다 세분화한 권역)별로 학생을 공동으로 선발하고 소권역별 대학 내에서는 교과과목을 이수할 수 있도록 함으로써 교원과 교과과정의 효율성을 최대한 확보하는 방안이다.

또한 소권역별로 대학입시의 공동관리를 통해 종래의 대학서열체제에 근본적인 변화를 가져올 수 있다. 이를 통해 대학에 입학하기 위한 입시경쟁도 상당 부분 완화시킬 수 있을 것이다. 입시경쟁이 완화되면 사교육비의 감소라는 효과도 예상된다. 정부책임형 사립대학의 육성은 이러한 고등교육 공공성을 확보하는 단초를 제공할 수 있을 것으로 기대한다.

소권역별 네트워크를 정착시키기 위해서는 무엇보다도 어떠한 권역에 소속되더라도 교육여건이나 사회진출에 소외되어서는 안 된다. 이를 위해서 지역균형발전을 위한 정책들이 마련되어야 하고 공무원(공기업 기타 공공적 일자리) 시험 등에서 대학별, 소권역별 쿼터제를 실시할 필요가 있다.


* 주

1) 학과통·폐합, 정원조정 및 감축, - 교육여건개선, - 대학특성화

2) 재정지원사업으로 유도, 대학평가활용, 부실대학퇴출 - 잔여재산귀속 - 학생, 교직원 피해 최소화

3) 권역내대학간연합 -대학간역할분담대학간공동프로그램, - 교수,학생교류

4) 대학간통폐합 - 4년제대학간 - 4년제 - 2년제 동일법인/대학내 정원조정 - 4년제와 전문대 - 학부와 대학원

5) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. “대학 평가”란 대학의 발전을 위하여 대학에 관한 다음 각 목의 사항에 대하여 종합적으로 실시하는 평가를 말한다.
가. 발전계획
나. 교육여건
다. 교육과정 및 운영
라. 대학 및 학교법인의 운영
마. 대학의 특성화
바. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

6) 제17조(대학 구조개혁 명령 및 제재조치) ① 교육부장관은 제5조제1항에 따른 대학 평가의 결과 필요하다고 판단되는 경우 제18조제1항에 따른 대학구조개혁위원회의 심의를 거쳐 해당 대학에 다음 각 호의 사항을 명령하거나 조치를 할 수 있다.
1. 학생정원 감축·조정
2. 정부 재정지원의 제한
3. 그 밖에 대학 구조개혁의 원활한 추진을 위하여 대통령령으로 정하는 조치
② 교육부장관은 제5조제1항에 따른 대학 평가의 결과 연속하여 2회 이상 최하위 등급의 평가를 받은 대학의 학교법인에 대하여는 제18조제1항에 따른 대학구조개혁위원회의 심의를 거쳐 대학의 폐쇄를 명령하거나 해당 학교법인의 해산을 명령할 수 있다.

7) 이러한 정책실폐의 사례는 대학설립준칙주의나 국립대학 법인화(사립대학화)정책에서 이미 본 바 있다.

8) 적게는 16만 명, 많게는 28만 명에 이를 것으로 보는 시각도 있다.

9) 2010년에는 신임교수 가운데 36.0%를 차지하던 비정년트랙 전임교수가 2011년 40.7%로 늘더니 2012년에는 거의 절반(49.1%)에 육박했다. 비정년트랙 전임교수 비율이 늘면서 정년트랙으로 임용된 신임교수 비율은 2010년 64.0%에서 2013년 49.2%로 줄었다.

10) 이러한 외부효과의 예로서 건강개선, 인구증가의 감소, 빈곤의 감소, 소득 배분의 개선, 범죄 감소, 신기술의 신속한 적용, 민주주의의 확장, 사회적 자유의 보장 등을 들 수 있다.

11) 2010년의 경우 동일 구매력(PPP) 기준으로 볼 때 미국의 대학생1인당 공교육비는 25,576$이고, 한국은 9,972$이다(교육부/ 한국교육개발원, 2013: 179).

12) 2010년의 경우 고등교육 학생 1인당 공교육비 중 국가부담비율은 OECD평균 65%이었다. 그러나 우리나라의 경우 국가부담비율은 27%에 그치고 있다(교육부/ 한국교육개발원, 2013: 198).
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