참여정부가 출범한지 2년 6개월, 절반의 임기 동안 노무현 정권이 가장 해결에 주력한(혹은 주력한 것처럼 보이는) 문제이자 인구에 가장 많이 회자된 문제점이 경제, 그중에서도 소득 불평등, 빈부 격차 등으로 대변되는 ‘양극화’ 문제일 것이다.

대기업과 중소기업, 제조업과 첨단산업, 정규직과 비정규직, 수도권과 지방, 강남과 강북, 도시와 농촌, 고소득층과 저소득층, 남성과 여성 등 전 분야에 걸쳐 격차가 벌어지며 극단을 향해 치닫고 있다. 이러한 차이를 줄여나가야 한다는 주장은 이미 새삼스러운 일로 각계각층에서 한 목소리로 ‘양극화 해소’를 최우선 과제로 삼고 있다.

이해찬 국무총리는 22일 발표한 ‘참여정부 10가지 성과와 10가지 과제’에서 “남은 임기 동안 참여정부가 해결해야 할 가장 중요한 과제는 양극화 해소”라며 “전반적인 사회 갈등의 해결을 위해서 사회안전망을 구축하는 종합 대책을 마련 중”이라고 밝혔다. 김병준 청와대 정책실장도 “참여정부 후반기에는 소득 양극화 극복과 사회통합에 매진하겠다”고 선언했다.

노동시장 양극화와 근로빈곤층의 확산

이미 노무현 정부는 양극화와 이에 따른 빈곤층 확산 문제를 해결하기 위해 2003년 ‘참여복지 5개년 계획’을 발표한데 이어 사회안전망 확대, 일을 통한 빈곤탈출 정책, 근로소득보전세제(EITC) 도입 검토, 양극화 해소를 위한 재원 확충 등 비교적 꾸준히 관련 대책을 내놓았고 이를 추진하고 있다. 그러나 정부의 이같은 대책에도 불구하고 양극화 현상은 완화될 기미를 보이지 않고 있으며 오히려 더 심화되는 양상을 보이고 있다.

통계청이 8월 2일 발표한 2분기 가계수지 동향에 따르면 상위 10%의 월 평균 소득이 711만3천원이고 하위 10%가 46만5천원으로 나타나 무려 15.28배의 격차를 보였다. 이러한 소득 불균형 현상은 OECD 회원국 중 멕시코에 이어 두 번째로 심각한 수치다. 대표적인 소득분배지표인 지니계수는 1997년 0.277에서 2003년에는 0.311을 기록했다. 아울러 올해 초 한국보건사회연구원의 조사 결과에 따르면 전체 국민의 93%가 ‘빈부 격차가 심각하다’, 저소득층의 61.8%가 ‘생활수준이 더 나빠졌다’고 답한 것으로 드러나 정부 대책의 실효성에도 의문이 제기되고 있다.


고용과 일자리 부분에서도 이런 격차는 두드러진다. 상대적으로 임금이 높고 안정된 일자리인 대기업과 제조업 분야의 일자리 창출이 지속적으로 감소하고 있어 2004년에는 고용 비중의 19%를 차지할 뿐이다. 한편 임시일용직, 시간제 노동, 특수고용직 등 불안정한 일자리는 2001년 27%에서 2004년 37%로 크게 증가하는 추세다. 이같은 일자리의 양극화는 곧 소득의 양극화로 직결된다. 통계청 자료에 의하면 2003년 현재 임시직 노동자는 상용직(정규직) 노동자에 비해 52.7%의 임금을 받고 있으며 일용직 노동자의 임금은 40%에도 못 미친다는 것을 볼수 있다. 특히 저임금근로자에 비해 고임금근로자의 임금 인상폭이 두드러진다.

상황이 이러하자 일을 하면서도 빈곤한 집단, 즉 ‘근로빈곤층(working poor)’ 문제가 새롭게 떠오르고 있다. 노동할 능력이 없어 절대적인 빈곤 상태에 놓여있는 취약집단에 국한되는 듯 했던 ‘빈곤층’의 개념이, ‘취업 상태이면서도 빈곤한 집단’까지 확대되어 전체에서 16.7%를 차지하는 빈곤층 규모 중 근로빈곤층이 9.6%로 빈곤층의 절반 이상을 차지하는 것으로 나타난다. 최근 한국보건사회연구원은 빈곤층, 즉 소득이 최저생계비(4인가구 기준 113만 6천원) 이하인 기초법 수급자와 소득 수준이 최저생계비의 120%를 밑도는 ‘차상위계층’이 통계청 발표(500만 명)을 크게 웃도는 716만 명이라고 발표한 바 있다.

아래에서는 이러한 양극화 현상의 해소를 위해 정부가 내놓고 있는 대책 중 빈곤 해결책과 사회안전망을 중심으로 살펴보고자 한다.

‘기초생활보장제도’는 ‘기초생활’을 보장해 주나

2000년 10월부터 ‘생활보호법’을 대체하여 실시된 ‘국민기초생활보장제도(기초법)’는 김대중 정부 ‘생산적 복지’의 가장 큰 성과로 자평되었고, 노무현의 ‘참여복지’도 이를 긍정적으로 평가해 계승하고 있다. 절대 빈곤층에 대한 기초 생활을 국가가 보장한다는 취지로 소득인정액이 최저생계비 이하인 빈곤층에게 급여를 지급하고 있다.

그러나 현 기초법의 엄격한 대상자 선정 기준으로 인해 수급권자 되기란 하늘의 별따기다. 빈곤문제를 연구하는 학자나 단체들이 추정하는 빈곤층 규모가 800만에서 1천200만 명이고 앞서 한국보건사회연구원이 집계한 빈곤층 규모만 해도 700만 명이라는 것을 볼때, 2003년의 기초법 수급자 129만 명이라는 수치는 못해도 570만 명의 사각지대가 존재함을 말해주고 있다. 더구나 수급자의 규모는 2001년 134만 명에서도 5만 명이 줄어들었다.

요행히 수급권자로 선정되더라도 최저생계비만큼의 액수를 지급받긴 어렵다. ‘일할 능력이 없다’는 것을 증명하지 못하면 ‘추정 소득’이 부과되고, 지나치게 넓은 기준의 ‘부양의무자’ 조항은 ‘간주 부양비’ 만큼을 삭제하게 만든다. 이것저것 떼인 후의 수급액으로 ‘기초 생활’을 유지하기 어려워 노점을 열거나 일용직 근로자로 나서면 ‘근로소득이 있는 자’로 간주되어 즉시 수급권자에서 탈락된다는 것은 2002년 최옥란 열사의 사례로도 드러난 바 있다.

각계에서 꾸준이 제기해온 기초법의 문제점을 보완한다며 보건복지부가 지난 7월 내놓은 ‘기초법 일부개정법률안’도 그다지 희망적이진 않다. 사각지대에 방치돼 왔던 ‘차상위계층’에 대한 조항을 신설하고 대통령령이 정하는 범위에 따라 수급권을 부여키로 했으나 실제 급여 제공 등 구체적인 조치는 없어 실효성을 의심케 한다. 빈곤사회연대는 이 조항에 대해 “자활사업을 차상위계층까지 확대하기 위한 법적 근거를 마련한 것일 뿐이며 차상위계층에 대한 개별급여 지원을 명시하거나 별도 입법화해야 한다”고 주장하고 있다.

이처럼 개정안에서는 차상위계층을 자활사업에 포함시키는 한편, 사실상 자활사업의 참여를 강제하고 있어 논란이 일고 있다. 자활사업 참여 조건을 불이행할 경우, 이행했을 때 발생할 소득을 소득평가액으로 산정할 수 있게 하여 사실상 생계급여를 삭감하도록 했다. 이선정 한국빈곤문제연구소 연구원은 개정안에 대해 “자활후견기관 및 종사자들의 부재, 근로능력평가기준의 부재, 자활사업의 한계라는 구조적인 문제 때문에 조건부수급대상자 35만 명중 5만 명만이 자활에 참여한다는 것을 인식하지 못하고 있다”는 의견을 내놓았다.

자활후견기관이 209곳인 점을 감안할 때 민간기업이 수급자 몇 명을 고용하여 ‘자활기업’의 혜택을 받게 될 가능성이 크며, 이 경우 수급자는 노동자성이 부정된다는 개정안도 큰 문제로 지적되고 있다. 정부가 그토록 부르짖는 ‘빈곤층의 노동할 권리 보장’이라는 명목은 노동자성을 부여받지 못한 빈곤층의 노동시장 유입으로 유연화 효과를 노리는게 아니냐는 우려로까지 부정되는 상황이다.

일을 통한 빈곤탈출, “열심히 일해서 가난에서 벗어나라”

대통령 산하 자문기관인 빈부격차-차별시정위원회는 “‘국민의 정부’에서 마련한 ‘생산적 복지’가 기초생활을 보장하고 사회보험을 확충하는 성과에도 불구하고, 경제위기 이후 노동시장 양극화에 의해 새롭게 대두된 근로빈곤층문제에 대해서는 사회안전망으로서 효과를 발휘하지 못하고 있다”고 보고 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’을 2004년 11월 발표했다.

이 정책의 요지는 △근로빈곤층에 대한 의료, 교육, 주거지원 확충 △근로소득보전세제(EITC)도입 추진 △사회적 일자리 확충 △자활지원정책 대상확대 및 내실화 △저소득층 창업지원제도 혁신 등으로 ‘근로빈곤층의 사회안전망 강화’를 목표로 하고 있다.

전략 방안 중 하나인 근로소득보전세제(EITC)란 급여모형에 따라 근로소득 수준에 따른 가구별 EITC 급여액(공제액)을 설정한 후, 해당 가구가 납부해야 할 세금이 급여액(공제액)보다 많은 경우에는 그만큼을 차감하여 세금을 납부토록 하고 반대로 급여액보다 납부할 세금이 적은 경우에는 차액을 현금으로 지급하는 방식으로 저소득층을 지원한다는 제도다.

위원회는 EITC 도입의 목적으로 “근로빈곤층에게 현금급여를 제공함으로써 현재의 빈곤상태를 완화시키고 빈곤화를 예방할 뿐만 아니라 동시에 근로의욕도 고취시켜 일을 통해서 빈곤으로부터 벗어날 수 있도록 한다”고 밝히고 있다. 사실상 기초법 이외에는 정부가 실제로 자금을 투여하는 대책이 없었다보니 이 제도가 빈곤층과 연구자들의 관심의 대상이 되기도 한다. 그러나 일각에서는 EITC의 실효성을 우려하거나 위험성을 지적하기도 한다.

EITC 도입을 이유로 최저임금제가 약화될 우려, 빈곤층을 항구적인 저임금의 불안정노동으로 몰아넣는 효과 등이 그것이다. 성은미 진보정치연구소 연구원은 “EITC는 말처럼 일하는 빈곤층의 빈곤 탈출이나 소득보장을 위한 것이라기보다는 저숙련, 저임금, 불안정노동으로 빈곤층을 몰아넣기 위해 도입된 것이며 그쪽으로 탁월한 효과를 낳고 있다”고 지적했다.

‘사회적 일자리 확충’ 사업도 사회적인 서비스의 확충과 일자리 창출을 연계한다는 취지가 무색하게 ‘고용의 질’은 배제된 것으로 청년실업자, 저소득층, 노인 등을 대상으로 제공하겠다는 일자리는 간병인, 보육도우미, 정부자료DB 구축요원 등 주당 근무시간 30시간 미만의 임시직, 일용직이다. 이들은 불안정한 상태의 고용형태를 반복하며 빈곤 상태에서 벗어날 수 없게 된다.

정부가 2008년까지 7만 6천 명을 확충하겠다고 공언한 바 있는 ‘사회적 일자리’는 2004년에 2만 7천 명이 확충됐다. 그러나 청와대 정책실이 21일 발표한 ‘참여정부 전반기 보고서’에 의하면 2004년에 신규 일자리가 42만 명으로 늘었지만 소득 격차는 오히려 심화된 것으로 드러나 ‘일자리의 질’은 여전히 개선되지 않은 것을 알 수 있다.

성은미 연구원은 이같은 ‘일을 통한 빈곤탈출 정책’에 대해 “슬로건에서도 확인할 수 있듯이 노동능력이 있는 빈민들은 사회적 일자리든, 자활이든, 저임금 노동이든지간에 일을 먼저 해야만 하고, 국가는 이들에게 EITC만을 지급하게 될 것”이라고 지적하며 정부의 ‘선 고용지원, 후 복지제공’ 원칙을 비판했다.

‘생산적 복지’의 적자, ‘참여복지’

지난 2월에 열린 ‘노동시장 양극화 문제, 어떻게 해결할 것인가’ 토론회에서 윤진호 인하대 경제학부 교수는 정부의 양극화 해소 대책에 중요한 부분은 빠져 있다고 지적한 바 있다. 윤진호 교수는 “세계화, 불균형 성장모델 등 양극화를 가져온 근본원인 자체에 대해서는 아무런 반성이나 개혁의지가 없고, 단지 사후 결과 완화에만 초점을 맞추고 있다”고 비판했다.

IMF 외환위기 이후에도 정부는 막대한 공적자금을 풀어 경제 성장을 유지했지만 그 이득은 소수에 집중되었고, 무분별한 신용 확대 정책과 경기 부양책에 휩쓸린 서민들은 늘어나는 부채와 신용불량, 만성적인 가계 적자에 시달려야 했다. 여기에 신자유주의 노동시장 유연화 정책이 결합되며 발생한 정리해고와 구조조정, 이미 전체 노동자 숫자의 절반을 훌쩍 넘긴 비정규직 문제 등이 오늘날 양극화와 빈곤의 주요 원인이라는 것은 대체로 인정되고 있다. 그러나 정부의 양극화 해소 대책은 이를 외면하거나 관리할 뿐 보다 근본적인 대안을 제시하고 있지 못하는 것으로 보인다.

빈곤화를 막아내지도 못했을 뿐더러 신자유주의 구조조정의 보완책으로 기능해 온 김대중 정부의 ‘생산적 복지’에 대해 “경제위기 상황에서 삶의 질을 향상시키고자 노력한 국민의 정부 복지정책 이정표로서의 역할을 충실히 이행했다”고 평가하고, “생산적 복지에서 이룩한 진전을 유지 발전시키면서 새로운 복지수요에 대응하는 적극성을 가진다”고 천명하고 있는 ‘참여복지’를 보자.

이를 비판하는 사회단체들은 참여복지에 대해 “빈곤을 ‘해결’하는 것이 아니라 ‘관리’하려는 전략”이라고 일축한다. 참여복지는 기본적인 사회안전망이 확충되어 있다는 전제 하에 비정규직 확산이나 정규직의 권리 축소를 합리화한다는 것이다. ‘일자리가 최선의 복지’라는 슬로건은 저임금의 불안정 노동자를 무한정 양산하고 빈곤을 ‘분배’하는 기능을 하며, ‘참여’ 기치는 민간을 동원하여 국민부담을 합리화하기도 한다. 이러한 정책 하에서 빈곤은 방치되고, 은폐되고, 관리되어 더욱 확대 재생산된다는 것.

민중의료연합 대표인 최용준 한림대 교수는 “참여복지의 가장 큰 문제점은 구체적인 정책상의 문제라기보다 제도를 실현하는 과정에서 나타나는 경제 정책에의 종속성”이라고 지적한다. 가령 의료 분야에 있어서도 참여복지는 의료를 통한 복지의 요구를 내재화하기보다 의료서비스산업의 육성 등 경제 정책에 역점을 두는 나머지 복지 실현 과정이 왜곡되고 형해화된다는 것이다.

참여복지가 그토록 강조하는 ‘사회안전망’은 어떤가. 근로빈곤층과 비정규직 노동자에게 현행의 사회보험 체계는 부합하지 않을뿐더러 혜택도 많이 돌아가지 않는다. 본래 비용의 절감을 목표로 하고 있는 ‘비정규직화’는 용역, 하청, 파견 노동자의 경우 사업주의 책임이 모호해지거나, 특수고용 노동자의 경우에는 아예 노동자성이 부정되기 때문에 사회보험제도의 혜택을 받지 못한다.

사회통합 정책은 양극화 해소의 대안인가

이런 상황에서 절반의 임기를 남긴 참여정부는 하반기 핵심 과제로 ‘양극화 해소를 위한 사회통합’을 입을 모아 이야기하고 있다. 8월 21일 청와대 정책실이 발표한 하반기 10대 과제를 관통하는 핵심 기조는 ‘사회통합’이며, 23일 공개된 열린우리당 당의장 특보단회의 결과에서는 국민통합, 민족통합과 함께 사회통합을 3대 통합과제 중 하나로 꼽으며 ‘대통합 정신’을 강조하고 있다.

노무현 정부가 출범하면서부터 강조한 ‘사회통합’은 2주년을 맞는 올해 초에도 커다란 화두였다. 1월 6일 시민단체와 보수진영의 인사 170명이 발표한 ‘2005 희망제안’에는 △사회적 일자리 창출 △인간적이고 생산적인 기업 패러다임 구축 △노동조합의 과도한 임금인상 요구 자제 등의 내용이 들어있었으며 이들은 이 내용을 들고 ‘사회적 대타협과 희망제안에의 동참’을 호소했다. 노무현 정부의 지지를 업고 탄생한 ‘희망포럼’의 활약으로 한동안 사회통합, 즉 이해와 양보와 나눔에 기반한 ‘통합’이 곧 희망이라는 논리가 전 사회적으로 유포됐다. 최근에는 진보진영과 시민단체들도 ‘사회통합’을 실현하기 위해 적극적으로 나서는 모습을 보이고 있다.

그러나 일각에서는 사회통합 정책에 대해 다른 시각을 보이고 있다. 사회통합은 곧 ‘사회적 대타협’과 ‘사회적 합의’이며 ‘고통분담론’이기 때문에 양극화 해소와 노동자의 삶 개선에 도움이 되지 않는다는 지적이 그것이다. 앞서 지적한 것처럼 양극화의 원인이 정부의 신자유주의 정책임에도 불구하고 그 책임을 노동자 민중에게 전가하고 있다는 것이다.

김혜진 전국불안정노동철폐연대 집행위원장은 위의 ‘희망제안’과 ‘사회적 협약’에 대해 비판적인 견해를 내놨다. 김혜진 집행위원장은 “사회적 합의는 항상 노동자들을 고통으로 몰아넣어 왔으며, 실업자와 빈민, 여성, 노인들의 요구를 노동자와 분리시켜 더 많은 양보를 강요하게 될 것”이라고 경고했다. 또 ‘희망제안’은 곧 ‘기업하기 좋은 나라’를 만들기 위한 것이라며 노조의 무분규 선언과 양보 요구, 파견법 확대 적용 시도, 정리해고 요건 완화, 노사관계 로드맵 등을 예로 들었다. “노동자들이 이러한 합의를 수용했을때 얻을 수 있는 것은 ‘사회적 일자리’라는 불안정한 일자리, 임금을 삭감하는 노동시간 단축일 뿐”이라고 주장하기도 했다.

윤진호 인하대 교수는 2월 16일 열린 양극화 토론회에서 “정부의 양극화 해소대책을 보면 연대임금 구축, 비정규직 문제 해결, 산별 교섭체제, 노조 조직률 향상, 근로기준의 국제적 수준으로의 향상 등 양극화 해소를 위해 반드시 손대야 할 노동시장 및 노사관계 정책이 거의 언급되지 않고 있다”고 비판한 바 있다.

박성인 한국노동이론연구소 소장은 “현재와 같은 신자유주의 정책 하에서 ‘양극화’란 필수적으로 수반될 수밖에 없다”며 “신자유주의 정책 자체를 근본적으로 뒤집지 않는한 사회통합이란 양극화 해소에 있어서 미봉책에 불과하다”고 비판했다.

참여복지니, 일을 통한 빈곤탈출이니, 사회통합 정책이니 하는 것들은 오늘날 양극화가 발생할 수밖에 없었던 근본 원인이 신자유주의 정책임을 외면하고 있는 듯하다. 여전히 시혜적 관점에서 벗어나지 못하고 있는 사회안전망, 노동자와 서민의 양보에 기반한 ‘성장’을 통해 양극화를 극복할 수 있다는 논리가 득세하는 한 빈곤과 양극화가 더욱 심화될 위험은 여전히 도사리고 있다.

[기획취재지원] - 한국언론재단

특별기획 '2005년 한국의 노동자' 순서

1회차(8월 22일) 시장화! 유연화!
2회차(8월 23일) 양극화와 사회통합
3회차(8월 25일) 고령화의 진실
4회차(8월 30일) 세상을 바꾸는 이수호 집행부
5회차(9월 1일) 노사대립과 노사정위원회
6회차(9월 6일) 노동운동 위기 논쟁의 촉발
7회차(9월 8일) 위기, 그후
8회차(9월13일) 대공장 노동운동의 현주소
9회차(9월15일) 산별은 정말 대안인가
10회차(9월20일) 정규-비정규직 차별, 해답은 없나
11회차(9월22일) 해외 공장 이전(1)
12회차(9월27일) 해외 공장 이전(2)
13회차(9월29일) 노동운동을 움직이는 사람들
14회차(10월4일) 절망의 현장, 일어서는 노동자(1)
15회차(10월4일) 절망의 현장, 일어서는 노동자(2)

특별기획취재팀
- 유영주 편집국장
- 최하은 기자
- 문형구 기자
- 최인희 기자
- 라은영 기자
- 윤태곤 기자
- 이꽃맘 기자
- 허경 영상기자