최근 연금을 둘러싼 정치지형

지난 2003년 참여정부는 인구고령화와 이에 따른 기금고갈 가능성을 이유로 ‘더 내고, 덜 받는’ 방식의 국민연금 개혁안을 제출하였다. 이후 3년간 지지부진하게 끌어온 국민연금 개혁 논의는 최근 국회상임위를 통과하면서 크게 급물살을 타고 있다. 뿐만 아니라 같은 기간 지속되어 온 국민연금과 공무원연금의 형평성 논란 역시 최근 불붙기 시작했는데, 지난 1월 10일 행정부 산하 공무원연금제도발전위원회의 공무원 연금 개혁시안 발표로 사회적 논란은 가중되고 있다.

이처럼 국회와 정부에서 연금 개혁 논의가 가속도를 내기 시작했는데, 또 다른 한쪽에서는 연금 개혁 ‘사회적 대타협’이 시도되고 있다. 저출산·고령화대책 연석회의에 정․재계, 민주노총․한국노총을 포함한 노동계, 시민사회 대표들이 참여하여 국민연금 개혁을 공식 의제로 9월 중순부터 논의하고 있는 것이다. 게다가 민주노동당은 대선을 앞두고 사회연대전략을 공식화하는 한편 그 선도적 시도로서 국민연금 지원 사업을 제시하였다. 국민연금 사업장 가입 노동자들이 저소득 노동자들과 빈곤계층의 국민연금 보험료를 지원해주는 프로젝트를 선언한 것이다.

그렇다면 국민연금 개혁은 과연 어디까지 왔으며 어디로 향하고 있는지, 신자유주의 복지정치지형에서 저출산·고령화대책 연석회의의 기대 역할과 사회연대전략으로 나타난 국민연금 지원사업의 문제점은 무엇인지, 최근 복잡다단한 연금정치의 문제를 시론적인 수준에서 분석해본다.

국민연금 개혁 논의는 어디로 향하고 있는가

국민연금은 그동안 △재정 안정화 △사각지대 해소 △기금운용체계 개편 △국민연금과 공무원연금의 형평성 등을 둘러싸고 논란이 전개돼왔다. 이전까지 정부여당은 미래 재정부담이 큰 사각지대 해소는 나중에 논의하고 우선 보험료율을 올리고 급여율을 내리는 재정안정화 방안에 집중해왔고, 한나라당과 민주노동당은 이번 기회에 사각지대 해소를 위해 ‘기초연금’을 도입하자는 ‘구조적 개혁안’으로 대응해왔다. 그러나 지난 6월 유시민 장관이 ‘기초노령연금’ 도입을 전격적으로 내놓았고, 이에 따라 대립구도는 완화되면서 한나라당과 절충하는 문제만 남은 것으로 여겨졌다.

한나라당과 민주노동당의 기초연금이나 보건복지부의 기초노령연금은 이름만 약간 다를 뿐 사실상 기초연금 성격의 제도를 도입한다는 점에서는 같았기 때문이다. 이러한 정치세력 간 대립과 수렴 끝에 최근 국회 상임위에서 통과된 안은 다음과 같다. 첫째, 노인의 소득하위 60%에게 평균소득의 5%에 준하는 기초연금 급여를 주고, 둘째, 40년 가입 시 평균소득의 60%였던 국민연금 급여 수준을 50%로 낮추고 9%였던 보험료율을 2018년까지 12.9%로 올리는 것이다.

국민연금에서 광범위한 사각지대 문제는 실상 중요한 문제로 볼 수 있다. 전국민 연금시대라고 하지만 현재 납부 예외자가 42%에 이르고, 미래에 전체 노인 인구의 57%가 잠재적 사각지대에 속할 것으로 예상된다. 이 점에서 기초노령연금법안은 현재 경로연금(전체 노인의 약 14.1%에게 3-5만원을 지급)에 비해 그 수급범위나 급여액에서 한 발 나아간 것으로 보인다. 그러나 급여액(평균소득의 5%)이 기초적인 노후소득보장 기능을 담당하기에는 지나치게 낮고, 전체노인의 60%만 수급자가 된다는 점에서 기초연금은 국민연금 미수급자에 대한 최저연금으로 축소될 가능성이 높다. 즉 기초연금의 도입으로 공적연금의 2층 구조가 구축되는 것이 아니라 노인 중 일부는 기초연금대상자로, 다른 일부는 국민연금가입자로 계층화가 이루어질 수 있다.

게다가 국민연금 수급자들은 대부분 기초연금 수급대상이 아니기 때문에 국민연금 급여액 인하(60%->50%)는 소득계층과 무관하게 상당한 소득하락을 가져올 수밖에 없다. 또한 2008년 재정추계 결과가 나오면 국민연금의 추가삭감 논의가 제기될 가능성이 높다는 점(정부여당의 애초입장은 40%였으며, 한나라당은 20%였다)에서 기초연금은 사실상 기초보장 역할을 할 수 없더라도 국민연금 추가삭감의 명분이 될 것으로 판단된다.

그러나 문제는 이에 한정되지 않는다. 각 정치세력은 기초연금의 도입을 명분으로 삼아 국민연금 체계에서 소득재분배 기능을 담당하던 균등부분의 축소 및 소득비례 부분의 2층 부분으로의 적용제외(contract out)를 통한 국민연금의 민영화를 강하게 주장할 것으로 보인다. 여기서 공적연금의 축소와 사연금 시장의 확대 과정은 자본의 신자유주의 금융화 전략과 조응한다는 점에서 사회경제구조의 금융화가 전체 소득분배구조를 어떠한 방식으로 변화시키는지에 대한 비판적 문제의식 또한 제기된다.

연금개혁 논쟁에서 놓치지 말아야 할 것

신자유주의적 연금논의의 체계는 오늘날 우리사회가 인구고령화로 인한 경제위기, 재정 부담이라는 공통된 부담을 안고 있기 때문에 이를 해결하기 위해서는 노령보장에 대한 사회적 부담을 줄이고 사적보장의 원리로 돌아가야 한다는 것이다. 이에 부과식으로 운영되는 공적연금제도를 기초연금 수준으로 낮추고 이를 기업연금과 민간보험으로 대체하는 적립식 다층보장제도를 선호한다. 최근 세계은행이 한국에 권고한 연금개혁안(국민연금의 균등부분을 폐지하여 평균소득 20%의 기초연금 도입, 소득비례 부분은 철저한 소득비례로 유지, 민간연기금의 활성화 방안으로 구성) 구조과 정부 및 주요 정치세력들의 연금개혁안을 보면 정해진 선택지(신자유주의적 연금체계)를 향해 나아가고 있음을 확인할 수 있다.

문제는 현재의 상황이 논쟁을 통해 대안을 찾는 것이 아니라 이미 이해관계에 따른 해답을 마련해 놓고 연금제도를 한 쪽으로 몰아가고 있는 양상이란 점이다. 즉 적립방식이 주를 이루는 다층형 연금제도가 고령화시대의 재정악화를 해결하기 위해 불가피한 선택이라는 주장에 묻혀 연금개혁 방향을 둘러싼 선택지도 크게 제한받고 있는 것으로 판단된다.

우선 공적연금보험의 재정위기는 인구고령화와 노동시장에서의 조건변화에 따른 복합적 결과라는 점에서 인구고령화에 따른 재정위기에만 초점이 맞춰져서는 안 되고 완전고용을 달성하려는 지속적이고 장기적인 전략들이 함께 고려되어야 한다. 즉 연금보험의 재정과 관련하여 연금생활자와 사회적 생산의 관계, 즉 생산력발전을 고려하는 관계가 중요하다는 점이다. 특정 기간에 존재하는 연금생활자들의 보장을 위해서는 취업가능인구수보다는 실제 취업인구수와 총 노동시간이 중요하며, 어떤 크기의 GDP가 달성되었는가가 결정적이다.

만약 미래에 비자발적인 실업자가 생산과정에 다시 참여한다면, 취업연령인구의 수가 감소하더라도 총 노동량은 상대적으로 안정화될 수 있으며 국민소득에 미치는 부정적 영향도 상쇄할 수 있을 것이다. 그러나 실업이 감소한다고 해도 저임금, 기간제, 비정규 고용관계와 같은 불안정 노동관계가 확대된다면 이것 또한 문제이다. 이로부터 사회보장과 취업노동의 연결을 풀고 보험료 부과토대를 임금 대신 자산소득을 포함한 모든 소득으로 바꾸는 방안과 같은 진보적인 대안의 필요성이 제기된다.

다음으로 적립방식은 고령화 시대의 재정악화를 해결하기 위한 불가피한 선택지가 아니라는 점이다. 부과식에서 연금재정이 임금과 고용에 종속된다면, 적립식에서는 주식시장과 화폐자본 투자라는 우회적 방식을 통해 재정이 마련된다. 여기서는 소득의 일부가 주식시장 및 유가증권으로 전용되어야 하며, 이때 나온 수익으로 연금재정이 마련되기 때문에 연금은 실제로 주식시장의 발전에 종속된다. 게다가 사회적 생산의 발달이 전제되지 않는다면, 즉 세대간 나눌 수 있는 생산량이 늘어나지 않는다면, 적립식 재정방식이 현 취업세대에 더 유리하다고는 볼 수 없다. 노령세대의 소득 맞은편에는 항상 현 취업세대의 소득포기가 전제되어야 한다. 보험료나 조세, 이자, 배당이익 혹은 자산처분소득은 모두 이들 소득이 수급자에게 흘러 들어가는 바로 그 시기에 경제적으로 창출된 국민소득의 일부이기 때문이다.

진보진영의 연금개혁 대응 어떻게 해야 하나

필자는 연금개혁에 대한 대응에서 무엇보다 중요한 것은 ‘신자유주의 금융화 반대’와 ‘전통적인 사회보장 테제’를 결합시켜내는 것이라 생각한다. 이를 위해서는 첫째, 연기금의 금융자본으로서의 성격에 대한 비판적 문제의식이 확보되어야 하며, 둘째, 노동의 불안정화에 대응하는 고용의 확대전략과의 연관성 확보 문제, 셋째, 사회보험방식을 넘어선 재정안정화 방식을 고려하는 것이 필요하다고 본다. 이 점에서 진보진영 공히 연금개악의 총체적 방향에 대한 대응전략이 구상되지 못했다고 판단한다. 부르주아 정치세력들이 고령화, 연금재정고갈의 테두리 속에 있다면 진보진영은 보다 근본적인 사고를 할 필요가 있다고 생각되며, 향후 진보적 대안에 대한 논의가 본격화되기를 기대한다.

그렇다면 민주노총과 민주노동당의 행보의 문제점을 보자. 여기서 가장 중요한 쟁점은 국민연금 개혁안을 둘러싸고 민주노동당은 국회에서, 민주노총은 사회적 합의테이블에서 행보가 이루어졌다는 점이다. 정부여당과 한나라당 안, 그리고 민주노동당의 안이 대립을 반복하면서 수렴을 이루었다는 점에서도 적지 않은 논란이 있지만 더 문제가 되는 것은 민주노총의 활동반경이 노사정위와 같은 합의테이블에 국한되고 있다는 점이다.

민주노총을 포함한 경제 5단체, 사회단체, 종교단체, 대한노인회에 이르기까지 시민사회 연석회의에는 연금 논의의 부담자와 수혜자들이 다 참여한 것으로 평가받는다. 국민연금 문제가 낳을 국민적 반발에 대한 우려 때문에 집권세력은 손대는 것을 부담스러워했는데, 여기서 사회적 합의가 도출되면 사회적 정당성을 확보할 것으로 기대하였다. 즉 연금개악의 정당성 부여의 메커니즘으로서 시민사회연석회의가 활용되었다는 것이다.

오늘날 복지개혁의 정치는 사실상 시장주의 방식의 복지축소를 향한 정치로서 ‘정당화(justification)’를 핵심으로 한다. 1994년 이탈리아 베를루스코니 정부와, 1995년 프랑스 시라크의 일방주의적 연금개혁 시도는 대중적 저항을 불러일으켜 통치위기를 야기한 바 있다. 이러한 맥락에서 정부여당은 사회적 파트너 간의 협의테이블을 복지개혁의 절차적 정당성을 확보하는 수단으로 활용한 것으로 판단된다. 이론적으로도 이러한 협의테이블은 정책결정 시 문제해결을 중시하고, 교섭의 장기성과 반복성에 따른 양보 가능성이 높다는 점에서 그 유용성을 인정받고 있다. 또한 지도부의 제한적 참여와 수직적 위계라는 코포라티즘적 요소는 지도부가 정부의 입장을 내면화시켜 대중들을 설득하고, 대중적 불만을 조직 내부에서 무마하도록 할 수 있다.

이런 민주적 외연을 통해 시장주의적 개혁이 낳는 문제점에 대한 대중적 불만의 분출은 억제될 수 있다. 결국 노동자 운동의 실질적인 투쟁의 필요성이 우선이지만 복지축소의 정치경향에서 사회적 합의테이블에의 참여는 신자유주의적 복지개혁의 정당성 확보에 기여하고 그것이 대중의 불만 역시 보다 제한할 수 있다는 점에서 그 심각성이 인식되어야 한다.

다음으로 최근 사회적 연대전략의 선도적 실천전략으로 주목받고 있는 국민연금 지원사업안을 따져보자. 민주노동당 민생특위 국민보험료 지원사업단의 발제문에서는 “노동운동의 사회공공성활동이 기대에 못 미치고 있다”는 점, “이러한 활동을 위한 준비가 부족한 탓도 있지만 동시에 사회공공성 활동 방향이 자본과 국가에 대한 요구로만 한정”된 것도 주요한 이유로 들면서 “노동운동의 사회 공공적 활동이 뿌리를 내리기 위해서는 선언 혹은 요구 수준을 넘는 구체적이고 전략적인 사업계획이 필요하며 이 때 상대방(국가, 자본, 고소득층)에 대한 요구뿐만 아니라 자신의 사회 연대적 실천방안을 포함해야 진정성을 지닐 수 있다”고 주장하고 있다.

그 구체적 실천 방안으로 제시된 것이 국민연금 지원사업안이며, 그 내용의 핵심은 월 91만원 이하 저소득 노동자 423만 명과 이들이 다니는 기업 그리고 지역 가입자 221만 명(기초수급자·차상위계층·농어민)의 국민연금 보험료를 노동자가 지원해주자는 것이다. 이를 위한 재원은 국민연금 사업장 가입 노동자들이 3년간 3조705억원(연간 12만8천원×795만 명=1조235억원)을 모아 마련하기로 하고, 노동자들이 스스로 향후 가입기간 3년간의 급여율 중에서 미래에 받을 연금 급여를 1.5%포인트 인하해 재원 마련에 참여한다는 것이다. 이 돈으로 저소득 노동자·차상위계층·농어민에게는 본인부담 보험료(4.5%)를 5년간 전액 지원하고, 해당 기업에는 보험료 4.5% 중 3분의 1을 지원하겠다는 것이다.

이에 대한 다양한 정치세력들의 비판의 축은 상대적 고임금 조직 노동자들에게 책임을 전가하고 연대의식을 몇 푼의 양보와 혜택의 문제로 끌고 가는 발상이라는 점에서 이루어지고 있지만, 국민연금 지원안을 통해 나타난 바 민주노동당의 국민연금을 접근하는 관점 자체에 문제가 있다는 점을 강조하고자 한다.

연금제도는 현재 세대가 (육체적, 사회경제적으로) 노동능력을 상실한 전 세대를 부양하는 책임을 가족단위의 책임에서 사회적 책임으로 확장하는 것에 의미가 있는 것이다. 개인의 관점에서 보면, 오늘 저축한 것을 훗날 쓴다는 것이 단순하게 보이지만, 즉 취업 시기에 벌어 놓은 소득의 일부를 은퇴한 후 소비하는 것이 당연해 보이지만, 국민경제적으로는 그렇지 않다. 소득의 양도(재분배)는 항상 동시대 집단 사이에서만 가능하다. 왜냐하면 현재의 창출된 가치의 일부를 취업자에게 임금의 형태로 양도하는 것처럼, 노령세대에 대한 사회보장도 바로 그 창출된 가치의 일부를 양도함으로써 재원을 마련하기 때문이다.

이 점에서 국민연금지원사업에서 계획하는 바와 같이 미래에 자신이 받게 될 연금급여 일부를 인하해서 현재 저소득 노동자에게 연대하는 것은 개념상으로 옳지 않다. 그런 발상은 국민연금이라는 것이 가지고 있는 사회연대의 개념으로서 본래 의미를 탈각시키고 오히려 현재와 같이 자신의 노후를 위한 투자라는 개념(연금의 개인 저축의 성격)을 고착화시키는데 일조할 뿐이다.

게다가 민주노동당 안에서는 미래 급여를 낮추면 현재기금이 늘어나게 되는 상황을 가정하고 이를 재원충당의 근거로 삼고 있는데, 미래 급여는 아직 실현되지 않은 가상의 소득에 불과하므로 이를 낮춘다고 기금이 늘어나는 것은 아니다. 즉 보험 수리적 방식에 따라 생각해볼 때, 현재 수급자의 급여를 낮추지 않는 이상 기금이 늘어나지는 않을 것이다.

장기적인 연대성의 회복을 위한 근본적 대안의 필요성

연금개혁 문제에 접근함에 있어 무엇보다 중요한 것은 사회적 빈곤과 같은 문제의 해결에 있어 연대적 토대에 대한 명확한 인식을 확보하는 것이다. 현실 정치지형을 본다면 기존 제도의 방어나 제도내의 ‘작은’ 개혁들이 제도 자체의 틀을 뒤흔드는 것보다 적합한 것으로 보일 것이다. 그러나 서구 복지 국가적 방식의 사회보장체계를 구축하기 위해서라도 단기적인 현실성 보다는 장기적 연대성의 회복을 위한 시야가 필요하며, 이를 위해서는 신자유주의 금융세계화 반대 기조 하에 새로운 의무적 사회조절방식을 진보적 대안으로 만들어 가야 할 것이다. 이제 부터라도 근본적 대안구상의 비현실성을 운운하지 말고 장기적인 연대성 회복을 위한 진보적 대안 구상을 시작해야 할 것이다.

[기획] "노동운동, 어깨를 펴고"

1회차(1월10일) 시론 : 노동운동의 의제설정 과제
2회차(1월10일) 산별과 지역(1)
3회차(1월11일) 비정규법안과 로드맵 이후 대응
4회차(1월12일) 산별과 지역(2)
5회차(1월15일) 민주노총 연대운동 짚어보기
6회차(1월16일) 사회연대전략 어떻게 할까
7회차(1월17일) 연금 개악 대응은
8회차(1월18일) 노사정위원회와 사회적 교섭 전술이 남긴 것
9회차(1월19일) 민주노조운동의 혁신
10회차(1월22일) 현장에서 지역으로, 지역에서 현장을

덧붙이는 말

윤여협 님은 사회진보연대 활동가로 일하고 있다.