87년 헌법의 의미와 한계

87년 헌법은 87년 항쟁의 결과로 제기되었지만 군사독재 정권과 자유주의 세력과의 타협의 산물로서 나타나게 되었다. 군사독재정권에 대한 ‘권력 규제’를 골자로 한 직선제와 대통령 5년 단임제, 비상대권과 국회해산권의 폐지 등 대통령의 권한을 일정하게 축소하였다. 또한 국정감사를 도입하고 헌법재판소를 신설하는 등 3권 분립의 형식적 균형을 도모하고, 최저임금제 실시, 표현의 자유의 보장 확대 등의 기본권의 일부 강화도 이루어졌다. 이는 인민주권의 실질적 권리들을 확대시켰다기보다는 형식적 민주화조치에 불과했다. 반면, 기존의 기득권은 그대로 유지시켜 놓았다. 군과 관련한 대부분의 특권을 유지시켰고, 국민의 직접선출기관도 아닌 사법부의 권한을 대폭 강화시켜 놓았다. 이는 헌법의 개정에 당시 6월 항쟁의 주체들이 전혀 참여하지 않았으며, 헌법 개정작업이 한창이던 때에 7, 8, 9월 노동자 대투쟁이 진행되었고 노동자 민중의 조직적 요구와 저항이 확대되는 상황에서 서둘러 헌법 개정을 완성하려 했기 때문이다.

대통령 권한의 규제 및 형식적 민주화의 보장이 87년 헌법의 가장 중요한 특징으로 꼽히지만 이것이 전부가 아니다. 87년 헌법을 특징짓는 가장 중요한 변화의 하나이면서 가장 가볍게 다루는 문제가 바로 경제적 권력관계의 변화다. 87년 헌법은 형식적 민주주의의 확장보다도 경제적 권력관계에 있어서 국가권력과 시장권력의 관계를 바꾸어 놓았다. 이는 국가권력 = 독재권력이라는 등식을 제출하며 대대적인 규제완화, 관치금융의 철폐, 시장자유를 요구한 재벌 등 시장권력을 확대시키는 방향으로 개정되었다.

이에 따라 경제질서에 대한 87년 헌법의 핵심(헌법 제9장)은 부분적으로 소득재분배와 지역균형발전, 복리증진의 내용을 담고 있지만, 시장에 대한 국가의 개입을 줄이고 자유시장경제의 근간을 더욱 확대하는데 있다. 비록 현행 119조 2항에서 규정한 국가의 시장규제와 조절을 삭제하려는 시도는 국민의 반발로 이루어지지 못했지만 헌법 조문에 단어 하나를 추가시키는 것으로 목적을 달성했다. “대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”라고 되어 있던 헌법 119조 1항을 “대한민국 경제질서는 개인과 ‘기업’의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”로 수정하였다. 즉, 기업이라는 단어를 하나 추가함으로써 기업이라는 사적주체는 경제질서를 유지하는 헌법적 주체로 인정되었다.

이 배경에는 몇 가지 이유가 있는데, 가장 크게는 1985년 플라자 합의 이후 세계시장이 확장됨에 따라 국가의 보호아래에 있었던 재벌체제가 거꾸로 발목이 잡혔고 국가의 보호와 규제를 넘어서야 했기 때문이다. 또한 한국 자본주의의 내적발전에 의해 더 이상 국가주도의 반공-발전주의의 축적구조가 작동하지 않는 상황에서 자본축적구조의 전환이 필연적이었다. 이러한 자본의 요구를 헌법적으로 표현한 것이 바로 ‘기업의 자유’이다. 이는 은행을 중심으로 재벌체제를 통제해왔던 구조를 탈피시켜 시장에 대한 국가의 개입을 줄이고 경제주체로서 기업에 더 많은 자유와 권한을 준 것이라 할 수 있다. 특히 80년대 후반기 3저 호황국면을 타면서 재벌의 영향력은 더욱 커졌으며 다른 한편 재벌중심의 독점적 축적구조도 확대되어 갔다. 그에 따라 자본주의 세계경제체제에 더 깊숙이 들어가게 되었고 그럴수록 자본간 경쟁은 더 심화되었으며, 재벌의 수직적 지배력을 강화하고 노동시장을 더욱더 유연화 시켜 나갔다.

한편, 87년 헌법의 형성은 군사정권에 의해 억압받고 있었던 사회의 다양한 모순이 발현될 수 있는 기회를 갖게 되었다. 다양한 영역에서 ‘자유화의 길’이 열렸다. 그러나 이것은 기회의 균등이라는 자유주의적 해결만을 보장했을 뿐이다. 노동에 대해서도 마찬가지 인데, 87년 노동자 대투쟁을 통해 민주노조의 건설, 노동3권의 제한적 보장 및 이후 전교조, 민주노총의 합법화에까지 나갈 수 있었다. 그러나 노동의 질에 대한 문제, 노조의 경영권 참가의 문제에 대해서는 엄격히 규율하고 있다. 이러한 사회적 조건에서 시민운동은 만개하게 된다. 87년 체제의 직접적인 수혜자라고 할 수 있는 이들은 노동자 민중운동의 운동방식을 시대착오적인 것으로 매도하고 대중적 토대마저 잠식해 들어 왔다. 동시에 자유주의 국가의 완성을 목표로 정치사회 개혁으로 확장해 들어갔는데, 전근대적인 국가와 정치구조를 합리화하고 자유주의 정치세력을 양산해 내는 것을 목표로 진행되었다.

87년 헌법, 신자유주의 체제의 형성기반

이처럼 87년 헌법과 그로부터 형성된 87년 체제는 형식적 민주화의 진전에도 불구하고 자본 및 군사독재와의 타협적인 체제로서 사회모순의 자유주의적 해소의 길만을 열었을 뿐이다. 그에 따라 사회의 다양화, 자유화 경향과 함께 절차적 민주주의의 확장과 의회정치가 활성화되고, 시민운동이 정치적 주체로 등장하였다. 특히 경제적인 면에서는 기업을 헌법적 주체로 격상시켰고 자유시장체제를 더욱 강화하였다.

과도기로서 노태우 군사정권을 거쳐 김영삼 문민정부가 등장하였고 김영삼 정부는 신경영전략, 국제화라는 이름으로 신자유주의 정책들을 도입하기 시작하였다. 이에 따라 노동과 자본의 갈등도 점차 확대되었다. 결국 노동자의 권리축소와 노동유연화를 다룬 노동법 개악에 맞서 1996-97년 노동진영이 총파업을 감행했음에도 불구하고 자본은 1997년 외환위기를 필두로 한국사회에서 신자유주의를 본격화 한다. 그러나 신자유주의 재편은 워낙에 노동 파괴적, 민중권리 파괴적 속성을 지니고 있었으므로 지속적으로 불안정한 상황에 놓여 있었다. 때문에 신자유주의 재편을 안정케 할 고유한 지배체제가 필요했다. 이것은 신자유주의 교과서인 워싱턴컨센서스가 제시한 정치체제이다.

첫째, 지배세력으로서 중도자유주의 세력에 의한 정치적 지배와 의회정치의 활성화를 필요로 하고 둘째, 위기관리의 주요한 형태로서 자유주의적 시민운동을 관리 파트너로 하며 셋째, 노동운동의 사회협조적 세력과의 거래를 통한 노동권에 대한 대폭적 양보를 이루어 낸다. 넷째, 최소 수준의 사회적 안전망의 형성으로 저항을 봉쇄시켜 나간다는 것이다. 이에 따라 IMF 외환위기 직후 김대중 정부가 등장하였고, 사회적 안전망과 빈곤 관리를 위해 NGO가 정치적 파트너로 형성되었으며, 노동진영에게는 사회적 합의주의를 강요해 나갔다. 이렇게 형성된 지배체제는 자본에게는 위기관리체제이면서 노동에게는 타협과 굴종의 강요한 ‘노동굴종적-위기관리체제’인 ‘신자유주의 체제’를 형성하게 되었다. 결국 87년 헌법은 정치적, 사회적, 경제적 측면에서 신자유주의 체제 형성의 기본조건을 형성하였으며, 97년 경제위기를 통해 ‘신자유주의 체제’로 전면화 되었다.

개헌 논의는 지속된다

그렇다면 지금 노무현과 지배세력은 왜 ‘개헌’을 요구하고 있는가 하는 점이다. 그것은 87년 헌법이 독재의 방지를 위해 과도한 권력 규제를 하고 있고 정치비용이 많이 드는 비효율적인 구조로 되어 있기 때문이다. 즉, 권력 규제의 완화 및 선거일정 조정 등의 정치비용의 효율화를 목표로 87년 헌법을 고치자는 것이다. 여기에 동북아 지형변화 속에서 남북관계의 현실을 반영하고, 자본의 대북진출을 합법화하자는데 있다. 즉, 신자유주의 지배정치가 갖는 정치적 위기관리기제를 효율화하고 정치체제를 유연화 하며, 동북아로의 자본진출을 확장시켜 주기 위한 의도이다. 따라서 노무현 대통령이 제안한 개헌은 현재의 신자유주의 지배질서를 더욱 안정화하기 위한 목적이다. 이는 군사독재와 타협함으로써 손상된 인민주권을 확대하는 조처가 아닌 것은 물론이요, 민중생존의 위기로부터 발생하는 지배체제의 위기를 개헌을 통해 안정화시켜 나가려는 의도밖에 되지 않는다. 때문에 기성 정치권은 여야를 막론하고 개헌의 목적에 대해서 반대하는 것이 아니라 개헌시기에 대해서만 반대하고 있다.

원포인트 개헌이 잘 알려져 있지만 노무현과 청와대에서 제안한 개헌은 2단계 개헌론이다. 1단계로 국민적 합의가 쉬운 대통령 4년 연임제와 선거시기를 일치시키는 원포인트 개헌을 먼저하고, 2단계로 영토조항이나 환경권 같은 것을 2, 3년 더 연구하고 논의해서 개헌하자는 주장이다. 때문에 지금 원포인트냐 다포인트냐는 핵심이 아니다. 또한 올해 개헌할 것인가, 내년에 할 것인가도 문제의 초점이 아니다. 중요한 것은 향후 상당기간 개헌 문제가 현안으로 계속 등장할 것이라는 점이다. 지금 개헌이 시도되지 않더라도 지금부터 지속적으로 개헌 국면이 도래할 가능성은 매우 높다. 노무현은 이것을 염두에 두면서 정국의 주도권을 지속시켜 나가기 위해 통과될 가능성도 매우 낮아 보이는 개헌안을 발의하려고 하고 있다.

정치공학 수준에서 원포인트 개헌을 둘러싼 문제는 그렇게 간단한 것이 아니다. `4년 연임제'가 현직인 노무현 대통령부터 적용되는 것이 아니냐는 오해를 피하기 위해 128조2항에 `헌법 개정 제안 당시의 대통령에 대해서는 효력이 없다'는 점을 명확히 했다. 그러나 이것도 차기 정부로 개헌이 넘어가게 되면 제안 주체가 차기 대통령이기 때문에 차기 대통령은 연임 또는 중임 가능성이 봉쇄된다. 이렇게 되면 문제가 복잡해진다. 현재 노무현은 대통령 지지도로서는 최악인 22%이지만 정치인 지지도로서는 이명박에 미치지는 못해도 박근혜에 육박한다. 때문에 현재 노무현의 정확한 의도는 개헌을 불가피한 것으로만 만드는 것일 뿐 당장 올해 개헌하자는 것이 지상목표가 아니다. 노무현 대통령이 개헌시안을 발표하는 자리에서 대선후보들이 대선공약으로 약속하고 각 정당이 세부 프로그램을 제시하면 차기 정권에 넘길 수 있다는 발언도 바로 이러한 속내를 드러내는 것이라고 할 수 있다. 이것은 단순히 원포인트 개헌 문제를 넘어서 2단계 개헌 논의까지, 현임이냐 차기냐를 넘어 지속적인 개헌 논의로 접어 들어간다는 것을 의미한다.

급진적 헌법 의제들의 사회화

헌법의 개정 혹은 제정은 계급의 역학관계를 정확히 반영한다. 신자유주의 분할공세에 적극적으로 대응하지 못하는 현재의 조건에서 진행되는 개헌 논의는 어떤 식으로든 신자유주의 지배질서의 안정화에 복무할 수밖에 없으며, 또한 그런 방향으로의 개헌이 추진될 것이다. 앞으로도 선거구제도 문제나 영토조항의 개헌도 추진될 수도 있다. 그러나 이 역시도 지배체제로서 신자유주의 지배구조를 안정화, 효율화해 나가는데 필요한 개헌이며, 영토조항 또한 자본의 동북아 진출 요구에 따른 자본의 요구로서만 제기될 것이다. 현재 한국사회의 상황에서 이는 필연적이다. 하지만 이것은 개헌에 대한 최종적인 국면, 결론이 그렇다는 사실이다.

정확히 말하면 현재 국면은 ‘개헌국면’이 아니라 개헌의제를 확정해 나가는 ‘논의의 지속’이다. 원포인트 개헌안을 바탕으로 향후 몇 년 동안 개헌의제들, 그것도 지배세력 주도의 신자유주의 재편을 위한 개헌의제들이 주종을 이루면서 지속적으로 제출 될 수 있다. 따라서 이런 상황에서 진보진영이 어떠한 방식으로 개헌문제에 대응해 나갈 것인가가 중요하다. 단순히 개헌 문제를 외면하거나 정치적 비판만을 시도하는 것은 아무런 실효성이 없어 보이기 때문이다.

역사적으로 볼 때, 대부분 개헌은 3선개헌, 유신헌법 등 지배세력의 집권연장을 정당화하기 위해서 이루어졌다. 기층 민중은 단 한번 헌법적 의제를 제출하고 관철시켜 보았을 뿐이다. 87년 직선제 개헌요구가 그것이다(물론 87년 과정에서 제헌의회 소집요구나 임시혁명정부 구성 요구가 없었던 것이 아니나 그것이 대중적 요구로 등장하지는 않았다). 때문에 한국사회에서 현 체제가 무엇이 문제고 이를 헌법적으로 어떻게 변화시켜 나가야 할지 사회적으로 논의되어 본 적이 없다. 헌법에 관한한 사회적 논의상태는 원시시대와 같다. 만약 이러한 논의들조차 계급투쟁이 가장 강력히 전개되는 ‘봉기’와 같은 특정한 조건에서만 이루어질 수 있다고 생각한다면, 그것은 큰 착각에 다름 아니다. 개헌이든, 제헌이든 진보적인 형태로 헌법이 수정되는 경우, 그 요구들은 이미 사회적으로 오래전부터 등장하였고 오랜 시간 동안 요구하며 싸워 나갔을 때, 헌법적 요구들은 대중의 힘으로 나타날 수 있었다.

가령, 1961년 이후 한 번도 바뀌지 않았던 헌법을 40년 만에 폐지하고 다시 제정한 베네수엘라의 경우도 차베스 집권과 함께 갑자기 등장한 것이 아니다(만약 그렇다면 차베스는 결코 제헌의회를 소집할 수 없었을 것이다). 베네수엘라에서 헌법의 개정 문제는 차베스 집권 이전부터 논란이 되어 왔다. 1984년 12월에는 ‘국가개혁을 위한 대통령위원회’가 만들어져 개헌을 포함한 정치개혁을 제안하기에 이르렀고(그러나 이 개혁안은 당시 대통령에 의해 거부되었다), 1989년에는 의회에 ‘합동개헌특별위원회’가 설치되기도 하였다. 당연히 보수정당들의 주도로 몇 년 동안 개헌문제가 얘기되었지만 결국 흐지부지되었다. 이러한 상황, 국민들이 어떠한 형태로든 개헌에 대한 공감대가 있었던 상황에서 차베스는 집권하였고 집권 직후 1999년 4월 국민투표에 의해 제헌의회가 구성되어 새로운 헌법이 제정되었다. 베네수엘라에서 헌법제정이 성공하자 남미에서 좌파 정부의 가장 핵심적인 국가개혁 프로그램은 헌법제정이 되었고, 현재에도 남미의 많은 나라에서는 좌파 정치세력들의 요구로 헌법 문제를 제기되고 있다. 에콰도르의 사회주의자 꼬레아 대통령은 의회에 단 한 명의 의석도 없는 상황에서 보수정당의 반발을 국민의 절대적 지지를 바탕으로 제압하고 합법적으로 제헌의회를 소집하였으며, 볼리비아에서는 사회주의운동당 소속 대통령인 모랄레스가 집권하여 현재 제헌의회가 구성되어 헌법 제정을 논의하고 있다. 볼리비아는 내년에 새로운 헌법을 제정할 예정이다.

물론 남미의 상황과 우리의 현실은 너무나 큰 차이가 있다. 그러나 남미 국가들에서도 좌파 정치세력이 존재 유무와 상관없이 개헌은 지배세력들의 이해와 요구에 의해서 제기되었고, 그 결과는 우리와 크게 다르지 않다. 다른 것이 있다면 개헌 논의과정에서 진보적 의제들이 지속적으로 제기되었고 국민대중이 이 문제를 알고 있었다는 사실이다.

개헌에 대한 찬성과 반대는 결과적인 것이다. 노무현 대통령의 개헌안 발의에 대한 정치적 태도로서 개헌 반대를 주장할 수 있다. 이것은 대통령의 개헌 발의가 어떠한 양상으로 진행될지 알 수 없는 상황에서 정치적 반대는 당연할 수 있다. 특히 개헌 문제에 대해서는 더욱 그래야 한다. 그러나 현재의 국면은 전환되었고 더욱 분명해졌다. 개헌이 시도되는 것이 아니라 논의가 지속될 것이며, 이 상황이 향후 몇 년간 지속될 것이다. 그렇다면 앞으로 진보진영의 대응은 헌법적 의제들을 사회화 시켜 나가는 것이어야 한다. 국가의 정치철학은 물론이요, 사법권력에 대한 통제, 민중생존에 대한 국가책임의 확대, 생산의 사회화에 조응하는 사적자본의 통제, 시장에 대한 국가규제의 확대, 생명권, 평화권의 확장 등 우리가 제출해야 할 진보적 의제들은 너무도 많다.

따라서 지금 진보진영, 좌파진영은 노무현정권과 신자유주의 지배세력이 말하고 있는 개헌의제들의 허구를 폭로하고 87년 봉합되었던 인민 주권의 확장을 주장해야 한다. 또한, 87년 헌법이 생성시켜 놓은 신자유주의 지배체제를 해체시켜 나가기 위한 급진적 의제들을 제출함으로써 헌법논의의 급진성을 이룩해 나가야 할 것이다.

덧붙이는 말

홍석만 님은 진보전략회의(준) 운영위원장으로 일하고 있다.